有关澳大利亚的公共支出考核管理及启发

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论文关键词：公共支出绩效考评制度启示

论文摘要：澳大利亚的公共支出绩效考评制度在提高政府资金的使用效益、优化公共支出结构方面取得了良好效果。目前，我国正在构建公共财政体制，而公共支出绩效评价是其中一个重要的环节。学习和借鉴澳大利亚的成功经验，对于我国建立公共支出绩效评价制度有着重要的意义。

随着我国社会主义市场经济体制的日益完善，一个与之相适应的公共财政框架也正在逐步确立。在加快构建公共财政体系的过程中，公共支出改革成为关键的一环。如何改变我国目前财政支出中不计成本、不讲效益的做法，如何消除财政支出中“缺位”与“越位”现象的存在，控制财政支出不断增长的趋势，成为摆在我们面前的一项重要课题。在这方面，部分西方发达国家通过开展公共支出的绩效评价，在提高公共财政资金的使用效益、控制财政支出总量方面取得了良好效果，值得我们学习和借鉴。本文以澳大利亚推行的公共支出绩效考评制度为例，说明公共支出绩效评价在支出管理中发挥的重要作用，以及对深化和完善我国公共财政支出改革的重要意义。

一、澳大利亚的公共支出绩效考评制度介绍

(一)制度形成的背景及其基本框架

第二次世界大战后，澳大利亚联邦政府和各个州政府在社会经济生活中的作用日益显著，政府所承担的经济责任的范围大大扩展，公共支出占国内生产总值的比重直线上升，导致政府开支迅猛增长，联邦和一些州政府日益受到高额赤字和债务的严重困扰。为摆脱这种状况，提高公共财政预算的效率和财政资金使用的透明度，澳大利亚联邦政府从1997-1998财政年度开始酝酿推行以公共支出绩效考评为核心的公共支出预算改革，1999～2000财政年度正式实施公共支出绩效考评制度。

澳大利亚公共支出绩效考评的范围侧重于政府部门内部，考评的内容主要针对项目和计划的执行情况、效果、影响和管理等方面。绩效考评制度的基本框架是结果和产出框架(TheOutcomes&OutputsFramework)，主要关注公共部门的决策和向社会提供的公共产品。考评工作体系由四个部分组成：部门绩效考评、项目考评、其他考评和绩效审计。公共支出绩效考评工作由澳大利亚联邦财政部(DOFA)负责。

(二)公共支出绩效考评工作的具体实施步骤

1，制定部门事业发展目标。澳大利亚公共支出绩效考评工作的第一步是制定政府各部门的事业发展目标，也是各部门的绩效规划。部门事业发展目标是编制部门预算和年度绩效计划的重要依据，由政府内阁、财政部和政府各部门共同制定。内容主要包括：确定部门的职责和最终发展目标；评估完成目标所需的各种资源和技术；考虑可能影响目标实现的各种不确定性因素；等等。

2．编制年度绩效计划，设计绩效考评指标。政府各部门根据其事业发展目标来编制年度绩效计划。年度绩效计划与部门预算是紧密联系的，内容主要包括：部门本年度可具体、量化的绩效目标；完成目标所需的资源、策略、方式和过程等；绩效目标与部门事业发展目标的关系；机构内部管理目标(人力培训等)；影响目标完成的各种潜在因素；绩效考评的时间和形式安排；等等。

由于公共支出目的的特殊性以及效益取得受多重因素影响，使得不能简单衡量公共支出的成本、效益以及二者的关系，因此，直接考评公共支出效益比较困难。为了解决这个问题，澳大利亚设计了一套绩效考评指标，用来衡量政府部门绩效目标实现情况及效率的高低。绩效考评指标是依据之前制定的部门绩效目标来设计的，主要包括两个方面的内容：(1)部门事业发展目标(outcomes)绩效指标。

主要是考评部门事业发展目标有效性的指标；(2)部门产出(outputs)绩效指标。主要用来反映政府部门向社会提供的公共产品(服务)的数量、价格和质量。产出指标由联邦专款(administereditems)绩效指标(主要用以说明联邦专款的分配使用情况)和部门基本支出(departmentalitems)绩效指标(主要用以说明部门基本支出的使用情况)两部分组成。

3。编制年度公共支出绩效考评报告。在一个财政年度结束后，政府各部门都要编写并提交本部门的年度公共支出绩效考评报告，以提供绩效考评的基本信息。内容主要包括：本年度计划绩效指标与实际执行情况的对比；与以往年度绩效指标实现情况的比较；对未实现的绩效目标的说明及补救措施；对年度绩效计划的评价；对不可行的绩效目标的调整建议；说明报告中提供的绩效信息的质量及其他需要说明的问题。

4．开展绩效考评，评估财政资金的使用效益。澳大利亚议会和财政部负责政府各部门公共支出绩效的考评工作。先由财政部对各部门提交的绩效考评报告进行审核，再报议会审议通过。考评的内容主要是：绩效目标的完成情况；绩效目标的完成与所使用的资源是否匹配；各项支出的合理性；绩效信息的可信度以及考评方法的科学性；等等。考评结果会反馈给各部门，并将作为下一财政年度战略目标和预算安排的参考。

5．绩效审计。绩效审计是由审计部门对政府各部门工作和活动的经济性、效率性和效果性进行经常性的审计监督，分为效率审计和项目绩效审计两种类型。其中效率审计主要检查个人或机构履行职能或开展活动的程序，以及评价活动的经济性和效率性。项目绩效审计的范围比效率审计要窄，只评估联邦机构在管理方面的经济、效率和效果，主要考虑项目和个人的管理职能。澳大利亚国家审计署作为一个独立的部门负责政府的绩效审计工作。

(三)对澳大利亚公共支出绩效考评制度的几点评价

澳大利亚公共支出绩效考评制度推行以来，对于控制政府开支、提高公共支出的分配和使用效率起到了明显的促进作用。考察其实施情况，至少在以下几个方面做得较为成功：

首先，制度的设计和实施做到有法可依。澳大利亚联邦政府在1996年至1999年陆续出台了一系列涉及公共部门领域的相关法律，如1996年的《劳工关系法》、1998年的《预算报表诚信法》、1999年的《公共服务法》；另外还出台了一些新的法案以取代旧的法律框架，如以《财务管理和诚信法》、《审计总法》等取代了原来的《审计法》。这些法律法规的出台，为澳大利亚政府推出公共支出绩效考评制度提供了法律保障，使公共支出的效益评价工作一开始就做到有法可依。

其次，绩效考评指标的设计为考核公共支出效益提供了可行性。绩效指标在部门事业发展目标、资源配置和部门产出之间发挥着桥梁的作用，它将原来较为抽象的绩效目标变得具体化和可操作化，通过考核绩效指标的完成情况，就可以实现对公共支出效益的评价。

再次，澳大利亚的审计法确立了审计长的独立地位，审计署是一个既独立于政府，又独立于议会的机构，避免了绩效审计工作受到政府部门的干扰，保证了审计结果的客观性和公正性。

另一方面，由于公共支出绩效考评工作在澳大利亚还尚属探索阶段，因此难免存在一些不足之处：首先，考评工作的主体基本以各个部门为主，而缺乏对各部门总体支出效益的评价，因而无法在更高层次上把握政府部门支出结构的宏观调整。

其次，考评结果还未能更好地参与预算分配工作的进行。虽然澳大利亚政府一直在努力建立将考评结果与预算分配联系起来的预算制度，但目前仍有许多部门并不重视考评结果的使用，在制定部门预算、分配的时候并没有考虑考评结果。

二、澳大利亚公共支出绩效考评制度对我国公共支出改革的启示与借鉴

与财政收入改革相比，我国的公共财政支出改革明显滞后。财政支出的效益低下，浪费严重，这与我国长期以来重收轻支、轻视支出效率和预算约束软化等弊端有关。因此，加快公共支出改革已势在必行。而在整个公共支出改革的过程中，公共支出绩效评价是一个重要的环节。

(一)我国建立公共支出绩效考评制度的现实意义

1．有利于控制我国财政支出不断扩大的趋势。通过建立公共支出绩效考评制度，将政府各部门的职能和事业与财政资金的供给范围和规模联系起来，改变过去各级政府部门年年与财政争资金、争指标，讨价还价，以及给多少花多少、支出不计成本的做法，使政府各部门切实树立起“效益”的观念，科学界定公共支出的范围，提高公共支出的效益，以控制我国公共支出不断增长的趋势。

2．有利于深化我国的预算改革。目前我国的部门预算改革已基本到位，下一步应该在现有改革的基础上实行绩效预算，以进一步提高预算管理水平，实现财政资金使用效益最大化的最终目的。绩效预算的核心内容就是建立公共支出绩效考评制度，将“绩效”观念引入到预算核定中来。财政部门可以依据往年绩效考评的结果，来评估“绩效”与“投入”之间的关系，以核定部门实现其职能和事业所需的预算规模。彻底改变过去重分配、轻绩效以及预算核定随意性和主观性太强的弊端，提高预算核定的科学性，进一步深化预算改革。

3．有利于提高公共支出的透明度，强化公共支出监督。以往公众只能了解到某些政府部门得到的财政拨款数量，而对于一个部门是如何使用财政资金来实现其职能，以及资金使用效率如何等情况无从知晓。公共支出绩效考评制度的建立，使各部门的支出与“绩效”挂钩，部门的年度绩效计划要能够反映该部门某一年度所要提供的公共产品目标，并且通过年终绩效考评，将部门的绩效计划执行情况公之于众，这将有利于向社会提供更多有用的信息，公众不仅可以因此了解政府部门的行政过程、资金的投人数量和使用情况，还可以通过对比不同部门的工作绩效以及同一部门不同年度的绩效，充分了解和监督公共资金的使用情况及其有效性，从而使公共支出的透明度得到提高。

(二)相关政策建议

1．建立符合我国国情的公共支出绩效考评制度要分阶段、分步骤进行。首先，建立公共支出绩效考评制度必须符合我国国情。作为一个发展中国家，我国的工业化、市场化程度还不高，生产力水平相对较低，经济基础比较薄弱，基础设施也不完善。这样的国情决定了需要我国政府介入的领域比其他发达国家要广得多，政府的公共支出涉及社会再生产过程的各个领域和各个环节，公共支出的范围比许多发达国家都要广。因此，在借鉴国外经验的同时，还要根据我国社会主义市场经济的特点与进程，从理论与实践上来研究开展公共支出绩效考评所需解决的制度建设与方法体系方面的许多问题。

另外，公共支出绩效考评制度的建立不可能一蹴而就，而应该分阶段、分步骤来进行。首先可以选择在一些单位进行项目绩效考评的尝试，取得一定经验后，在此基础上可以将这些单位作为部门绩效考评的试点，等具备比较成熟的经验后，再全面推行。

2．加快公共支出绩效评价体系的研究。在我国，对于公共支出绩效评价体系的研究才刚刚起步，而作为公共支出绩效管理的基本技术手段，绩效评价体系是实施公共支出绩效考评工作的前提和关键。因此，现阶段必须加快这方面的研究，尽快建立起适合我国的公共支出绩效评价体系。绩效评价体系应由基本原则、评价指标、评价标准、信息体系等要素组成：

第一，基本原则。公共支出绩效评价应遵循以下原则：(1)全面系统原则。公共支出涉及范围广泛并各有差异，决定了公共支出效益的衡量比较复杂，既包括经济效益和社会效益，又包括短期效益和长期效益，还有间接效益和直接效益等，这就要求必须对上述各种要素综合考虑、全面衡量，从中得出能使社会福利达到最大化的综合绩效评价结果。(2)多样性原则。公共支出包括从生产建设、行政管理到科教文卫、基础设施等多个方面，其绩效的表现形式也呈现出多样性，这就要求在对不同类别的公共支出进行评价时，除了遵循基本的标准以外，还要充分考虑各自的差别性，选择相应的标准和指标进行评价。(3)定性与定量相结合原则。由于公共支出性质的复杂性，单纯使用定量或定性分析方法来进行支出效益的评价，很难得到准确、公正的结果，因此，在实际评价中应采用定量与定性指标相结合的原则，因事、因时而制宜。

第二，评价指标体系的设计。评价指标体系是整个评价体系的核心部分，在设计评价指标时，既要考虑经济指标，还要考虑社会指标。我们可以借鉴澳大利亚的经验，依照科学性、总体性、通用可比性和可操作性等原则来设计评价指标。针对不同的支出类型，可以分为专款绩效指标、基本支出绩效指标；针对不同的支出行为主体，则可以分为部门绩效指标、单位绩效指标以及项目绩效指标。

第三，评价标准体系的设计。评价标准是评价工作的标准和准绳，它直接决定了评价结果是否客观公正。评价标准应该以国家法规、政策为依据，按照兼顾公平与效率、通用可比、易于操作、普遍使用与差别对待等原则来设计。评价标准还应与评价指标体系相匹配，合理划分标准类别。

第四，信息体系的建立。对公共支出效益的评价，需要充分掌握各个部门、各种类型投入产出方面的信息。澳大利亚对公共支出绩效考评的前提，就是利用先进的信息处理技术，建立起公共支出绩效评价的信息数据库，为评价工作提供关键的技术支持。我们应充分学习澳大利亚在信息获取、汇总、转换和分析方面的经验，实现我国财政管理的现代化和信息化，建立起我国公共支出绩效考评的信息支持系统。

3．将事业发展目标纳入部门预算。事业发展目标代表着部门未来的发展方向，当前我国部门预算编制中的突出问题是各部门事业发展目标体现不够明确，预算编制带有明显的经验决策的色彩，预算编制的科学性与应该达到的标准之间尚有很大的差距。我们应该借鉴澳大利亚的经验，在部门预算中添加事业发展目标的内容，将资金的供给与部门事业发展目标相联系，保证资金的使用和各项业务的开展都紧紧围绕事业发展目标来安排，以提高财政资金的使用效率，保证部门顺利实现其职能，充分满足社会的需要。

4．在部门工作中增加年度绩效报告的内容。要求各部门在编制决算的同时，还必须编制年度绩效报告，以说明部门年度事业发展目标的完成情况、资金的使用情况以及相关信息的提供等。年度绩效报告应该提交财政部门审核，并报全国人大通过，还应定时向社会公布。

5．开展绩效审计。绩效审计是说明公共支出全过程的重要环节，通过绩效审计，将有助于提高决策的科学性，并充分发挥监督作用；也有利于加强财政支出的管理和提高财政支出的效益。因此，绩效审计是我国审计机关需要开展的审计形式，应该将其纳入国家审计机关的工作内容。澳大利亚国家审计署作为一个独立的部门，负责开展对政府公共支出绩效的审计，这种由财政部门、审计部门和主管部门等不同层次、不同部门的监督评价体系和制度值得我们借鉴。