当前财税体系改革进展及问题分析

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改革开放以来特别是1994年分税制改革以来,我国财税体制改革取得了重要进展,但与完善社会主义市场经济体制的目标相比,特别是与形成有利于科学发展的体制机制的要求相比,目前财税体制仍然存在着宏观税负偏高、财力事权不对称、税制结构不健全、支出结构不合理、转移支付制度不规范等重大问题。财税体制改革滞后,既不利于促进经济转型、社会转型和政府转型,不利于推动经济社会发展转入科学发展的良性轨道,甚至会进一步固化经济社会发展中原有的结构性矛盾,产生逆向调节作用。推进科学发展,必须深化财税体制改革,针对突出矛盾和问题,整体设计、分步实施、协调推进。

一、宏观税负偏高,挤压居民收入增长,制约消费需求扩大

宏观税负是指一个国家的总体税负水平,一般通过一个国家一定时期政府取得的收入总量占同期GDP的比重来反映。基本上有三种统计口径:一是小口径的宏观税负,即税收收入占GDP的比重;二是中口径的宏观税负,即财政收入占GDP的比重,包括税收在内的纳入财政预算管理的收入;三是大口径的宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重,包括税收收入、预算内收费、预算外收入、制度外收入等各级政府及其部门以各种形式取得的收入的总和。采用不同的指标,运用不同的方法,对中国宏观税负高低判断的结论相去甚远。从相关资料可以判断:

(一)中国大口径宏观税负高达30%以上,比中小口径的宏观税负高出10个百分点以上

2008年全国税收收入54219.62亿元,国内生产总值300670亿元,小口径宏观税负,即全国税收收入占GDP的比重为18.03%。2008年包括税收在内的纳入财政预算管理的全国财政收入61316.90亿元,中口径宏观税负,即全国财政收入占GDP的比重为20.4%,比小口径宏观税负高出2.36个百分点。2008年全国土地出让收入9600亿元(比2007年13000亿元有较大缩水),占当年GDP的3.19%;全国社保基金总收入13808亿元,占当年GDP的4.59%;中央和地方预算外资金收入7000亿元(该项收入2007年为6820.32亿元,2008年数据尚未公布,暂按与2007年大致相当的数计),占当年GDP的2.33%,包括此三项在内的大口径宏观税负,即政府全部收入占GDP的比重高达30.51%,比中口径宏观税负高10.11个百分点,比小口径宏观税负高12.47个百分点。此外,由于制度外财政收入一般是以费的形式缴纳,如果把各种打着政府名义的乱收费、乱罚款、乱摊派和一些政府部门接受企业和个人“捐赠”以及各级政府部门屡禁不止、名目繁多的“小金库”等收入都计算进入政府收入,则全部政府收入占GDP的比重甚至会高达40%左右。

(二)从分税制开始,财政收入增长迅速,宏观税负快速提高

2003—2008年,国内生产总值年均增长10.1%,财政收入年均增长19.6%,财政收入增长速度远快于国内生产总值的增长速度,财政收入占GDP的比重迅速从1994年的10.8%提高到2008年的20.4%,增长了1.9倍。与此相对应,城镇居民人均实际可支配收入年均增长8.1%,农村居民人均纯收入年均增长5.5%,既慢于GDP增长,更慢于财政收入增长。财政收入增速是城镇居民增速的2.4倍,是农民收入增速的3.6倍。

(三)中国宏观税负高于中等发达国家,与发达国家水平相当,与所处的发展阶段极不相称

世界上发达国家的宏观税负平均在30—35%之间,上中等收入国家的宏观税负平均在20—30%之间,发展中国家的宏观税负平均在16—20%之间。尽管中国按中小口径计算的宏观税负刚进入上中等收入国家的门槛,与人均GDP水平大致相当,但反映真实负担的大口径宏观税负则在发达国家的水平,这与所处的发展阶段和经济社会发展水平极不相称。

(四)与发达国家实行“高税负、高福利”政策相反,中国是在低福利水平上实行高税负,税负明显偏高

高税负国家往往是高福利国家,社会保障在这些国家占有非常突出的地位。OECD国家中,社会保障税收入都是税收收入中的头号税种。从社会保障支出比较视角,更能反映出问题的实质,2008年中国全国财政支出中用于社会保障和就业支出、医疗卫生支出的费用9492.47亿元,仅占当年GDP的3.157%,而发达国家的国家社会保障支出一般要占到GDP的10%左右。

宏观税负过高,政府在国民收入分配中切取的蛋糕过大,必然挤占企业收入和居民收入,加重企业负担和居民负担,不仅不利于提高企业竞争力和发展后劲,更不利于居民收入的提高。消费增长是收入增长的函数,居民收入增长缓慢,必然带来消费增长缓慢,因此,宏观税负过高,政府所得比重过大,必然影响内需特别是居民消费需求的扩大,造成长期以来居民消费率一路下滑,使得扩大内需特别是消费需求的战略方针难以取得成效。

二、财力与事权不匹配,迫使地方政府不计代价地扩大财源

我国1994年的分税制改革,在重点规范中央和地方间收入划分的同时,对中央和地方的事权和支出责任并没有进行大的调整,逐渐形成了收入重在中央、支出重在地方的收支格局,或通俗的“财权上移、事权下移”,现象,各级政府事权财权配置存在明显的不匹配。

(一)财力快速上移

分税制改革后,中央财政收入占国内生产总值比重和占全部财政收入比重迅速提高。1993年,中央财政占比22%,地方财政占比78%。1994年实行分税制改革,当年中央财政占比迅速提高到55.7%,地方财政占比下降到44.3%。此后的1995—2006年的12年间,中央财政收入占国家财政总收入的比例平均为52%,地方财政收入占国家财政总收入的比例平均为48%。到2008年,中央财政所占的比重进一步提升到53.3%,地方财政所占的比重进一步降至46.7%。

(二)事权下移

由于事权配置重心偏低、各级政府的事权责任与其收入和行政能力不对称。中央政府承担的事权尤其是直接支出责任相对不足,地方政府尤其是基层地方政府承担了过多的实际支出责任。尽管中央政府在收入分配中占54%以上,但在财政支出构成中的比例并不高。1993年,中央财政支出占比28.3%,地方财政支出占比71.1%。1994年分税制改革后,当年中央财政支出占比并没有随着收入占比的明显提高而提高,仅为30.3%,而地方财政支出占比仍高达69.7%。此后的1995—2006年的12年间,中央财政支出占国家财政总支出的比例平均为29%,地方财政支出占国家财政总支出的比例平均为71%。到2008年,中央财政支出所占的比重进一步降低到21.4%,地方财政支出所占的比重仍高达78.6%。

(三)“中央请客、地方埋单”

由于中央与地方政府之间职责范围界定不够明确,含糊不清的支出大多被分配给下级政府,有些事务虽然明确归中央或省级地方,但在实际执行中中央和省级政府的责任部分却下放给了基层。更由于上下级政府之间事权范围配置的随意性很大,在垂直体制下,一些上级的法定事权往往成为下级的当然事权,往往通过所谓的政绩考核、一票否决等将本级责任分解成下级的责任,使“上级请客、下级埋单”的状况十分风行。通常,下级政府掌握的财源越少,负担也就越重。目前我国县乡两级财政收入占全国财政总收入的比重只占20%左右,却承担了近80%的义务教育支出和55—60%左右的公共卫生支出。

中央与地方的财政收入明确划定,但提供公共服务方面的事权模糊,地方政府在财力被上收而事权不变的困境下,为履行好事权,必须千方百计地扩大财源。途径之一,是做大蛋糕,尽可能多地分享25%增值税的总量,这必然激发地方政府加大招商引资、加大投资上项目的力度以加速经济发展,片面追求GDP增长以增加财政收入的冲动。途径之二,是扩大地方可独享的收入来源,如城镇土地使用税、房产税、耕地占用税、土地增值税、国有土地有偿使用收入等,这些收入大部分与土地有关,导致地方政府在工业化城市化和“经营城市”等口号下,大量征用集体土地和进行旧城改造拆迁,不断扩张城市建设用地规模,发展城市建筑业和房地产业,大量违法圈地,以土地生财;与房地产开发商共同推高房价,从建筑业和房地产业发展中开辟高增长税收。许多地方政府的土地收入占财政收入的70%,土地收入成了名符其实的第一财政。

三、税制结构不合理,导致粗放型增长方式难以转变

(一)主体税种结构失衡

虽然经过1994年的税制改革,我国建立了流转税(间接税)和所得税(直接税)并重的双主体税制结构模式,但从目前运行情况看,实际上仍是以流转税(间接税)为主体的单主体税制结构。1994年以来,在税收总量中,所得税收入占比虽然有所上升,从1994年的17%提高到2007年的26%;流转税收入占比虽然有所下降,从1994年的74.2%降至2007年的61.8%;但现行税制结构中,流转税(间接税)比重过高,所得税(直接税)比重过低。由于流转税(间接税)是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果(所得)征税,难以起到所得税(直接税)的作用,因此,从向企业生产经营过程征收流转税(直接税)逐步转变为向企业经营所得或个人所得征收所得税(直接税)是一种历史趋势,目前大多数发达国家均采用以直接税为主体的税制,如OECD国家,是以所得税和社会保障税为主体税种、流转税为辅助税种的税制结构,其所得税占税收收入的比重平均在50%左右,流转税比重往往不到40%。由于我国流转税所占比重过大,所得税比重过小,所谓“双主体”的税制结构模式实际上并未真正形成,既不利于主体税种的相互配合,更不利于发挥所得税在实现公平原则方面的调控作用。

(二)税种结构不合理

一是以增值税、营业税为主要税种的流转税,是直接对企业经营活动过程征税而非对经营效果征税,既缺乏科学性,也是导致政府收入在初次分配中所占比例过高的重要原因。

二是在现有税种结构中,缺乏物业税、遗产税和赠与税等针对不动产保有环节的财产性税种,缺乏针对与提供公共服务密切相关的社会保障税、教育税等税种,使得再分配环节难以对收入分配不公进行有效校正。

三是个人所得税起征点没有随着人均GDP快速提高而作出同步调整,并且未实行综合计征,而是采用传统的分项计征模式,税率和费用扣除方法不尽合理,难以全面衡量纳税人的真实纳税能力,不能体现“多得多征、公平税负”的原则,实践中也容易造成所得来源多、综合收入高的人少纳税的情况。

四是消费税征收范围没有随居民消费情况的变化而调整,一些高档次的奢侈性消费品及行为没有纳入征税范围,一些与群众生活关系密切的已课征消费税的消费品没有从消费税应税税目中取消,致使消费税调节力度弱化,难以适应快速发展的经济形势。

五是现行资源税制度存在着计税依据缺乏收入弹性、资源开采地税收收入偏低、对节约开采和有效利用资源的调节力度不够等问题,特别是长期以来实行从量定额征收,单纯根据销售量依据固定税额征收,这种从量而非从价计征以及以销售量而非开采量为依据的计征模式,无法抑制企业和地方政府伴随资源价格的增长而对资源大量开采,不利于资源节约开采利用。此外,资源有偿使用制度和生态环境补偿机制的建立也没有迈出实质性步伐。

(三)地方政府缺乏稳定的主体税种作为财力保障

现行分税制体制下,税收立法权被高度集中于中央,地方政府没有税收立法权,加之主体税种实行向中央集中的“共享税”模式,地方政府特别是基层政府没有稳定、合法的地方税收作为稳定的财力保障和调节手段。特别是在全国范围内彻底取消农业税后,基层财政的主体税种更加缺失,县乡财政本级收入进一步降低,基层政府运行更加困难。

出口退税政策存在结构性缺陷,强化了低成本的出口导向模式,影响了出口结构的升级和外贸增长方式的转变。物业税等财产税收的缺失,使城镇政府缺乏稳定的、能随人口增加而增长的财政资金渠道,使地方政府只关心“土地城镇化”而忽视“人口城镇化”,导致大量进城农民工落户难。

四、财政支出结构不合理,导致经济社会发展严重失衡

(一)行政管理费增速太快、所占比重太高

有关统计表明,从改革开放初的1978年至2003年,25年间我国行政管理费用增长了87倍,行政管理支出占国家财政支出的比重从4.71%上升到2003年的19.03%。其中,行政管理支出从1986年的220亿元增长到2005年的6512亿元,20年间增长30倍,年均增长率19.5%;同期财政支出增长15倍,年均增长率15.4%;行政管理支出占财政支出的比重,从9.98%上升至19.19%,提高了近10个百分点。相应地,我国人均负担的年度行政管理费用从1986年的20.5元,增加到2005年的498元,增长23倍,而同期GDP增长为14.6倍。

按照国际货币基金组织的标准,一国的行政管理支出占财政总支出的比重不超过15.6%。通常发达国家这一比重更低,日本为2.38%、英国4.19%、韩国5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%。尽管近几年我国行政管理支出占财政总支出的比重有所下降,但2006年仍高达18.73%,这一比重,不仅比国际货币基金组织的标准高出3.13个百分点,更比上述发达国家分别高出16.35、14.54、13.67、12.23、11.63和8.83个百分点。

此外,预算外行政管理费更是大幅度上升。有关统计数据显示,1998年我国行政事业费支出占预算外收入的比重为54.42%,2005年则达72.01%,7年间近增了近18个百分点。庞大的行政管理费支出,消耗了相当大的财政收入,加大了公共财政的负担。

(二)社会性支出比重偏低

与OECD国家社会支出占财政总支出40—60%的比重截然相反,我国财政支出结构中用于社会性支出的比重一直偏低,尽管社会文教支出比重从1985年的20.38%上升到2006年的26.83%,提高了6个百分点,但这一比重甚至低于1998—2001年的水平,仅相当于10年前的1997年的水平。

由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于教育支出的水平明显偏低。1995年公共教育经费占GDP的比重世界平均为5.2%,发达国家为5.5%,发展中国家为4.6%,最不发达国家为3.6%,而我国当年的财政性教育经费占GDP的比重仅为2.41%,此后的10年间,这一比重一直徘徊在3%以下,不仅远远低于发达国家和世界平均水平,甚至还低于最不发达国家的水平。近几年来,财政性教育经费快速增长,2007年其占GDP比重达到了3.32%,无论从国际比较来看,还是从我国教育法规定的财政性教育经费占国内生产总值的比例达到4%的要求来看,财政用于教育支出的水平都明显偏低。

由于社会性支出增长缓慢,使我国财政用于社会保障的支出水平明显偏低。尽管我国财政对社会保障的投入逐年增加,2007年用于社会保障和就业的支出达到了5447.16亿元,但占当年国家财政总支出的比重仅为10.94%,占当年国内生产总值的比重仅为2.12%,与日本社保总费用占GDP的13.7%,美国的16.81%,瑞典的32.14%,英国的22.8%,德国的29.07%,法国的29.72%相比较,差距高达数倍乃至20来倍,较低的社会保障支出,使我国人民的基本保障受到极大的约束。

(三)经济性支出比重仍然偏高

从1985—2006年,经济建设支出占财政总支出的比重下降了近30个百分点,下降幅度不可谓不大,但在财政支出结构中的比重仍占26%以上,而国际经合组织(OECD)国家经济建设支出占财政总支出的比重为5—8%,我国用于经济建设的财政支出仍然偏大。

政府的财政收入过多地用于经济建设和行政管理费用增长,必然挤占本应用于支持医疗、教育、社保等民生领域的公共财政开支,造成公共财政的“越位”和“缺位”现象并存,一方面致使政府过多地干预市场主体的活动,另一方面使政府在公共服务和社会管理方面职责严重缺位,阻碍着政府职能向现代服务型政府的转型。更为重要的是,公共服务领域投入的严重不足,是导致社会保障覆盖面窄、统筹层次低、保障水平不高的直接根源,不仅影响着社会和谐稳定,而且越来越成为影响居民消费预期、提高即期消费水平的最重要因素,进而制约着经济发展中需求结构的转型和增长方式的转变。

五、转移支付制度不完善,难以促进区域协调发展

(一)转移支付结构不合理

分税制改革后,我国的财政转移支付形式十分复杂,既保留了原财政包干体制下的一些体制补助、专项补助、结算补助等形式,又在实行分税制后增加了税收返还和过渡期转移支付等形式,形式类别很多。这种形式多样的转移支付制度,很容易导致管理分散和效率降低,对地区间财力的均等化作用不明显。在现行中央转移支付项目和类别中,中央对地方的转移支付包括财力性转移支付、专项转移支付和中央对地方税收返还、原体制补助等多种方式。如果将税收返还、财力性转移支付和专项转移支付进行比较,可发现用于均衡地区间财政能力的财力性转移支付所占比重偏低。2007年,财力性转移支付所占比重仅为39.16%,而税收返还和专项转移支付所占比重达60.84%。并且在财力性转移支付中,均等化作用较强的一般性转移支付仅占财力性转移支付的35.3%,在中央财政转移支付中的比重仅仅为13.7%。这种转移支付设计很不科学,很难充分发挥中央财政转移支付调节地区间财力差距的作用。

(二)转移支付资金分配方式不合理

在分税制改革过程中,我国在处理中央与地方间的财政关系上偏向于“增量调节”,从而延续了原体制下的分配格局,并把原体制中形成的非均衡状况带入了新的体制。具体表现在资金分配上,现行转移支付主要通过“税收返还”和专项转移支付进行,既不合理又不规范。就“税收返还”而言,不仅保留了1993年前经济发达地区和欠发达地区在中央对地方增值税和消费税返还方面的差距,而且对增量返还按1:0.3的系数确定,致使其在中央对地方转移支付总额中所占比较过高(2005年所占比重达36%以上)。由于“税收返还”数额的确定建立在往年基数基础上,不仅不能对地区间财力分配的既定格局作调整,反而会进一步拉大地区间财力的差距,导致“贫者越贫,富者越富”的分配格局。就专项转移支付而言,由于资金分配过程不透明、分配标准和依据不明确、分配方式不规范,主观随意性很大,地方政府与中央的关系密切程度,以及地方政府的讨价还价能力等对中央专项转移支付资金的分配有很大影响。并且专项转移支付项目往往需要地方政府资金作配套,有资金配套能力的经济发达地区往往比缺乏资金配套能力的欠发达地区更容易获得更多的专项转移支付拨款。由此可见,专项转移支付对均衡地区间财力的作用十分有限,甚至还会扩大地区间公共服务发展水平的原有差距。

(三)专项转移支付项目设置不合理

目前,中央专项转移支付项目多达几百项,项目设置过多、过滥,覆盖面过宽、重点不突出,难以体现中央对地方财政支出的引导和调控作用。2007年,中央财政安排专项转移支付6891.5亿元,占转移支付总额的49.2%。2005年,中央专项转移支付加上财力性转移支付中属于专项支付的部分,占当年转移支付总额的53.2%。由于专项转移支付的覆盖面过宽,造成许多项目在管理上存在着“多头管理”现象。如灾后补偿和重建转移支付资金的管理涉及民政、水利、交通、教育等部门,很容易造成操作中挤占挪用、监督管理不到位、资金拨付效率低等问题。目前,一般性转移支付作为地方财力补助进入地方预算,进入了地方人大监督的范围,而专项资金在使用上还缺乏有效的约束和监督机制。

区域协调发展的重点是要使生活在不同区域间的人民能够享有均等化的基本公共服务和大体相当的生活水平。实现这一目标,对于欠发达地区和资源生态环境承载能力较差地区而言,财政转移支付是关键。但由于一般性转移支付规模偏小,很难起到均衡全国各地区财力差距、促进区域间公共服务均等化和区域协调发展的功能。而专项转移支付种类过多规模过大,多数项目通常又要求地方政府财政资金相配套,容易产生中央和地方相互“钓鱼”、弄虚作假等问题。现行的“税收返还”以税收来源地为基础,以1993年为基数,在“多缴者多返,少缴者少返”的机制下,发达地区和欠发达地区的税收返还数量和由此带来的财政收入差距不仅不会缩小,反而会在滚动增长中进一步拉大,弱化了税收返还作为支付手段均衡地区财力差距的积极作用。更为重要的是,现行转移支付制度未能体现主体功能区的要求,缺乏针对禁止开发、限制开发区的转移支付制度和利益补偿机制,难以推动主体功能区的形成。