人民币增值压力后面的美国利益

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摘要：利益集团也称压力集团、院外集团，是指在资本主义制度下，为获取某种特殊利益而对政府施加影响的政治性组织。美国是一个多元族群组成的国家，因此才存在着多种多样的利益群体。自2002年以来，美国经济进入高速增长之后的调整期，并反映出衰退的迹象。由于人民币实行盯住美元的目定汇率，美元贬值的效果并不明显，美国为此要求中国放弃固定汇率制，实现人民币自由浮动。美国的利益集团认为是中国的人民币低估及美中贸易逆差导致了其一系列问题，因此其主要目标就是“提高美国制造商在垒球市场竞争中的能力”

关键词：利益集团人民币升值全国制造商协会劳联—产联

一、美国利益集团简介

利益集团也称压力集团、院外集团，是指在资本主义制度下，为获取某种特殊利益而对政府施加影响的政治性组织。对利益集团的定义还有：使用各种途径和方法向政府施加影响，进行非选举性的鼓动和宣传，用以促进或阻止某方面公共政策的改变，以便在公共政策的决策中，体现自己的利益主张的松散或严密的组织。美国是利益集团最为兴盛的国家。据统计，1983年美国有17644个全国性利益集团，60％以上的美国成年人至少参加一个社团。20世纪70年代以来，超过半数的美国人认为“政府在很大程度上是由只顾自己的少数大利益集团把持的”。而在1980年，只有21％的人认为政府还是为“全体人民的利益办事的”。

美国是一个多元族群组成的国家，因此才存在着多种多样的利益群体。而美国分权制衡的政治体制则为利益集团存在并进而在美国社会中发挥重要作用提供了良好的政治土壤。今天，随着美国政治、经济和社会文化的快速发展，利益集团在美国社会中的影响变得越来越大。戴维·杜鲁门是第一个提出政治利益集团术语的学者。他认为，利益集团一旦与政府机构发生关联，就从单纯的民众社团转变为政治性利益集团了。有学者指出：

“作为一种组织，从20世纪60年代中期开始，政党正在逐渐失去选民的支持”。然而同时，利益集团的力量则开始逐渐强大。因此，力量较大的利益集团将注意力转移到政治过程上，更有甚者直接参与到政治过程中去似乎是顺理成章的。

二、美国利益集团与人民币升值压力

自2002年以来，美国经济进入高速增长之后的调整期，并反映出衰退的迹象。贸易赤字和财政赤字不断扩大，2003年美国贸易赤字达到5310亿美元。美元从2002年起开始持续贬值，为的是能有助于美国制造商在全球贸易中的竞争，减缓美国贸易逆差的增长。由于人民币实行盯住美元的固定汇率，美元贬值的效果并不明显，美国为此要求中国放弃固定汇率制，实现人民币自由浮动。这对人民币形成了升值压力，而中国从2000年以来已经连续三年成为美国最大逆差国，更是加剧了这种压力。

在此期间，迫于这种压力受影响最大的应属美国制造业。由于美国制造业正面临着越来越重的危机导致失业率不断上升，2003年美国6.4％的失业率中，制造业占到90％，而中国再加入世界贸易组织之后对美国的出口增加使该问题变得更为严重。在这种情况下，人民币汇率与美国贸易逆差这两件事就为利益集团提供了良好的机会。关注人民币汇率问题的美国利益集团主要是全国制造商协会以及劳联—产联。其中全国制造商协会是美国最有影响力的工业贸易组织之一，代表着来自全美50个州大大小小的制造商，其成员包括生产着全国85％制造业商品的12000家公司，另外还有350家全国性的行业协会以及州一级的制造业协会。其主要目标就是“提高美国制造商在全球市场竞争中的能力”。

早在2001年，全国制造商协会就领导组建了美国最大的代表制造业和农业贸易团体利益的健全美元联盟。2003年，联盟开始关注人民币汇率问题。就在布什刚刚任命斯诺为财政部长的1月，健全美元联盟就开始游说新的布什经济班子对中国、日本、中国台湾以及韩国施压，要求停止用“货币操纵”促进其出口的做法。2003年5月，全国制造商协会负责国际经济事务的副总裁、健全美元联盟两主席之一的瓦格根据即将出版的第一期《亚洲货币操纵监控报告》，称美国制造业正在衰退，自2001年3月以来已经流失了220万份工作，而被低估40％的人民币就是“罪魁祸首”。6月19日，健全美元联盟举行会谈讨论是否提请布什政府动用“301条款”来迫使人民币升值。8月29日，联盟表示，正在考虑要求布什政府对中国政府“操控汇率”问题立案并展开正式调查。9月初，在斯诺访问亚洲之前，健全美元联盟写信给他，敦促其将迫使亚洲国家停止所谓的“货币操纵”作为首要目标，特别是被严重低估的人民币。

劳联—产联在2003年9月底介入对人民币升值的游说当中。劳联—产联公共政策部助理主任李西娅于9月25日及10月21日分别在国会“美中经济安全评估委员会”及众议院国际关系委员会作证，指责中国低估人民币达40％以促进出口的做法违反了世界贸易组织的规则，要求中国政府停止同美元的固定汇率制并停止聚集美元外汇。她敦促美国政府采取包括向WTO提起诉讼在内的一切手段，向中国政府发出明确信号，不再忍受其在人民币汇率方面的行为。一时间，在斯诺9月中国之行前后，全国制造商协会与劳联—产联通过组织联盟、发表研究报告、举行新闻会、提出申诉、在国会作证等方式将低估达40％的人民币应为美国制造业下滑、工作机会流失以及贸易逆差负责的观点广为传播，使得美国对人民币问题的关注和指责达到了高潮。

事实证明这些规模小但组织力强的利益集团的游说是非常有效的。为回应利益集团的呼吁，国会议员特别是制造业较发达的许多州的议员考虑到本州的制造业及工人失业问题也开始关注人民币问题。2003年7月31日16名两党议员写信敦促总统采取直接行动，促使人民币自由流动，要求财政部、国务院以及美国贸易代表处采取更多强有力步骤纠正人民币汇率。2003年10月参议院提出关于人民币汇率的《中国自由贸易法案》建议，如果中国在六个月内不浮动汇率，就向从中国进口的产品征收27.5％的制裁关税。斯诺和格林斯潘也都先后暗示中国应该实行浮动汇率制。斯诺在2003年9月访问北京并要求人民币升值，此后他又串联各国游说中国重估人民币汇价。美国商务部年度贸易统计数据声称，2004年美中贸易赤字增长了30％，并把从2001年以来制造业流失的290万份工作以及制造业岗位增长乏力都归咎于“被低估的人民币”。于此同时在2005年，全国制造商协会也恢复了行动。它在2005年2月1日发表的《全国制造商协会2005年中国贸易议程》中宣布其主要目标就是促使人民币立即升值40％，并将敦促财政部促使IMF监督中国汇率；推动政府与G—7集团，G—20集团、APEC以及其他国际组织共同促使人民币升值；促使财政部在其向国会提交的报告中将中国列为“货币操纵国”。

由于利益集团不断增加的压力，美国国会关于要求人民币大幅升值的提案不断提出。最终《中国自由贸易法案》以67：33的投票结果获得通过。紧接着在第二天提出的《2005年中国货币法案(ChineseCurrencyActof2005)》也得到了145名众议员的支持。法案指出中国政府“操纵货币”是不公平的贸易手段，敦促布什政府以立法形式向巾国政府施加压力，迫使中国改变人民币紧盯美元的固定汇率政策改变美中贸易严重失衡的局面。

2005年7月21日，中国宣布人民币升值2.1％，实行以一揽子货币为基础的“爬行盯住”浮动汇率制。但是美国的利益集团并不得到满足。“中国货币联盟”称“中国的汇率调整是最小程度的，远不能对由于中国的货币操纵引起的美国制造业工作的流失起到任何作用。”全国制造商协会也对2.1％的升值表现出失望，认为应该将中国的这一举动看作是更大升值的开始。但是在没有看到人民币持续升值的现实的情况下，全国制造商协会要求财政部采取应有措施，在IMF发起强硬攻势，解决中国“汇率操纵”问题。而劳联—产联也发表声明指出，财政部出卖了美国工人和制造业的利益，布什政府继续无视美国和美国40大贸易伙伴的贸易统计数据，却接受了中国政府“不准确的”贸易数字和“实行汇率灵活性”的空泛承诺。

三、政治经济学分析

在面对国内经济衰退和行业的萎缩以及失业的不断加深和扩大，美国的利益集团首先将这些问题提升到了国际关系的层次上。对于美国的利益集团，在人民币升值的案例中主要是全国制造商协会以及劳联—产联。他们的利益分别是“提高美国制造商在全球市场竞争中的能力”和保护美国劳工的工作机会和利益。由于人民币的汇率相比，美元相对高估，不利于其产品与中国产品的竞争。因此美国的全国制造业协会才对提出人民币被低估40％的看法，并极力促使人民币升值。同时，制造业的衰退意味着制造业所提供的大量工作岗位的失去，从而带来大规模地失业困境。因此劳联—产联的行为便容易理解了。

社会联盟理论认为与国家相对优势联系最紧密的生产者可能赞同更开放的政策，而处于劣势的生产者可能反对更开放的政策。根据赫克歇尔—俄林模型，由于美国制造业发达，但是劳动力资源稀缺，因此全国制造商协虽然趋向于自由贸易，但由于劳动力限制而处于衰退的境地，因此希望通过货币手段在贸易中占主导地位。

根据弗里登在1991年发表的《投资的利益：金融全球化时代国家经济政策的政治》提出的分析国际资本流动的框架，出口导向型可贸易部门生产者偏好于低的汇率水平和低的汇率灵活性。因为低的汇率水平会使出口部门产品在世界市场上的竞争性增强，而从具体的分配效应看，汇率越低也会使可贸易商品相对于不可贸易商品的价格就越高。另外由于出口导向的贸易部门商品生产者的经济活动直接卷入国际贸易和支付，并因此对汇率市场波动高度敏感。因此他们更偏向于固定汇率制。又因为他们在国内经济萧条时可以将资本转移到其他国家，因此他们并不关切国内的宏观经济状况，而且更希望这种竞争性保持稳定。

另外对于政策的影响，利益集团的效果是值得肯定的。既然在民主政体中，政党、组织和游说集团就是联盟影响政策的主要组织渠道。那么全国制造商协会以及劳联—产联的行为就是政策形成的一个方式。利益集团在政策形成的过程中需要“包装一个问题使得它能够吸引媒体和行政部门的注意。使这个问题进入议事日程。”从这一点分析，利益集团在促使美国政府通过不同渠道向中国施加压力从而使人民币升值的活动中总是尽量使自己的行为更加有影响力，因此不乏持续性与激烈性。同时美国政府特别是财政部在利益集团施加的重重压力下，经常对中国做出的强硬表态也使人民币汇率问题在世界范围内更加突出。

然而，不少政治经济学家们认为利益集团在政策影响方面只起着有限作用，有学者认为利益集团也只在政策制订的早期阶段有影响力，后期进入实际决策就无从发挥作用了。在人民币汇率问题上，还有更多重要的因素，比如中国政府的态度等，因此在决策阶段利益集团只是众多要素中的一个。根据帕特南的“两个层次博弈”理论，决策者考虑一项决策时，要兼顾国际和国内两个层次。不能只简单地研究国内因素，同时也要考虑国际因素，将外交政策中可能引起的不利后果降到最低。对于决策者来说，这两个层次都不能忽视，都十分重要。因此布什政府在处理人民币汇率问题上倾向于采取温和的政策通过外交协商，促使人民币汇率进行调整，而不是直接接受利益集团主张的强硬措施。然而同时照顾到国内利益集团的情绪时也需要不时回应利益集团的压力，发表一些对人民币问题的强硬讲话。