我国税收增长的分析

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【摘要】自1994年来,我国税收出现了两位数的增长,这种税收超越于经济增长的态势,使得税收超速增长是否会影响到经济发展的问题受到普遍关注。本文从实证角度分析税收超常增长的原因,并验证了对我国经济发展的不利影响,进而对税收与经济协调增长提出了建议。

【关键词】税收增长经济增长税制回归分析

一、我国税收收入增长现状

1994年的税制改革,是改革开放以来我国规模最大、内涵最深、范围最广的一次结构性税制改革。而此次税制改革后的一个最突出的现象,就是在税制基本未作大调整背景下中国税收持续15年呈高速增长态势,尤其是自1997年后,税收增幅一直处于超经济增长的状态,这也直接导致税收收入占GDP的比重从1994年的11%窜升至2008年的18%(见表1)。中国社会科学院的2007年《经济蓝皮书(春季号)》指出:“发生在过去13年来的中国税收收入持续高速增长现象,不仅在中国,而且是世界上的一个特例。对于这一特例发生的缘由,难以用一般规律加以解释。”通常认为,税收的高速增长是经济增长、通货膨胀、产业结构不均衡、税收征管的强化以及进出口不平衡等因素共同作用的结果。但是,不管是哪种因素的作用,在经济增长既定的前提下,税收增长连续的超经济增长,即意味着经济资源更多的向政府部门转移,由政府机构进行了新的配置。也就是说,它事关GDP在政府与非政府部门的分割格局,牵涉有关中国宏观税负问题的判断,故而,对中国经济社会发展的全局有重大影响。

二、税收超常增长的判定

1、税收弹性角度判断

从政府公共职能角度看,税收必须保持一定规模的增长,缘于随着社会和经济发展,市场失灵因素会日益增多,从而要求政府干预市场的广度和深度应不断增加。再者,由于社会的进步,社会公众对公共服务的需求也会不断增加等等。以上因素将会导致政府公共支出规模随经济发展不断增长,从而必然要求税收收入呈现一定幅度的增长,这种增长有些时期甚至快于经济增长,即表现为税收弹性等于或大于1,这样才能适应政府行使职能需要。

但是,必须明确的是,在市场经济条件下,从事经济资源配置的主体是企业,而非政府。政府通过税收获取经济资源的主要目标就是弥补市场的失灵,只有这样社会资源的配置才能达到最优。尤其是随着市场经济的不断完善,我国政府直接参与市场经济活动的力度不断减弱,政府支出增长最快的是政府行政事业费支出。最近十年来,随着市场化改革的推进,经济建设支出的增长减缓,比重下降,社会文教卫生支出比重基本未变,而行政管理费支出增长最快,所占比例大大提高,从原来的13%左右提高到19%。在这种情况下,把更多的经济资源若由政府来配置,显然是不合适的,也是不符合帕累托效率原则的。

然而从税收弹性看,自1997年以来,我国税收弹性连续11年超过1,个别年份甚至达到2.5,也就是说我国经济增长的成果中,税收分得的比例是连续不断的增加(1994年来税收弹性情况见图1),并被投向于非经济活动。显然,无论是从征收,还是从使用方向来看,税收增长都是超常的。

2、税收痛苦指数角度判断

西方经济学家所倡导的税收效率原则,其含义是多方面的。从资源配置角度,税收要有利于资源的有效率配置,使社会从可用资源的使用中获得最大的效益;从经济机制角度,税收要有利于经济机制的有效运行,不仅可以使得微观经济效益提高,宏观经济也要稳定增长。也就是说,政府的税收行为要尽量减少对微观经济主体即纳税人经济活动的影响,尽量不改变微观经济主体的经济选择,并且通过税收所获取的社会资源获得的经济效益大于微观经济主体。

那么,经过连续十几年的税收快速增长,目前的税收行为对微观经济主体的行为是否会产生较大影响,也许下面的数据能说明一些问题。2005年,美国著名杂志《福布斯》中文版以封面标题形式发表特别报道:2005税负痛苦指数(TaxMiseryIndex),旨在通过一年一度的全球税负调查,为企业及其雇员提供投资和就业指导,用这一指数作为衡量政府税收政策是否有利于吸引资本和人才的最佳标准。其与我国税负有关的基本结论是税负痛苦及变化指数中国排名第二,绝对值为160。而到了2006年,我国税收痛苦指数仍为第二。2007年,我国继续是亚洲经济体中税务最重的国家,全球排名第三,税负痛苦指数是152。2008年由于企业所得税、增值税改革等原因,我国税收痛苦指数下降到全球第五。到了2009年,根据该杂志的评出,我国痛苦指数仍为世界第二。

诚然,税负痛苦指数是以各地区最高边际税率计算的,不能完全说明实际税负的高低。但我们始终无法否认这样一个事实,在经济增长超过10%的前提下,我国税收收入占GDP的比重即宏观税负是在不断上升,已经由1994年的10%左右达到18%以上(见表1),短短的15年税负上升了近1倍,税收增长之快可见一斑。

3、现行税制产生的背景角度判断

追溯一下现行税制的出生背景,便可发现,在1993年后期,中国政府亟待解决的矛盾主要有二个方面。一是严峻的通货膨胀。为应对当时高达20%以上的通胀率,要调动包括税制在内的几乎所有可能的手段。“抑热”便成了现行税制设计的一个重要着眼点。二是严峻的财政拮据。为扭转当时财政收入占GDP比重的持续下滑势头,要在税制设计中渗入增收的因子。“增收”也就成了现行税制设计的一个重要着眼点。这两个着眼点,与当时只有50%上下的税收实际征收率相遇,“宽打窄用”的理念也就作为一种自然选择,进入税制设计过程中。也就是说,我国的现行税制在出生之时,就预留了很大的拓展空间,从而也就为名义税负和实际税负水平之间的巨大反差埋下了伏笔。正是由于这一预留的拓展空间,随着国家税务总局金税工程等强化征管手段不断实施以及现代化征管工具的投入,实际征收率很快提高到70%以上,税收一如脱缰野马,出现超常增长也就成为必然。

4、与其他国家对比判断

从国际实证分析看,税收增长与经济增长的良性循环条件可以表现为税收弹性大于1。已有研究资料表明,90年代末,美、日、英三国税收增长速度均快于其经济增长速度,表现为税收弹性大于1。结合三国经济发展情况可得出:在不考虑大的经济波动或其他冲击情况下,就一国政府而言,税收弹性系数大于1,对于保持稳定经济意义重大。然而,世界上还没有那一个经济大国像我国一样出现连续10年的税收超经济增长,部分年份甚至超出1倍以上。尤其需要强调的是,我国目前尚处于发展中国家阶段,政府在公共领域内的职能比发达国家要弱的多。也就是说,我们目前最主要的仍然是发展经济,政府并不能提供与西方发达国家相似的公共职能。那么,税收使得政府不断快速提高占有经济资源的份额,必然影响经济发展,是否超常增长不言自明。

三、税收超常增长的影响因素

具体从各影响因素看,我国税收增长基本可以排除政策和通胀因素。这是因为从我国实际来看,通货膨胀率对税收增长的原因不是主要的。如从1998—2003年税收超经济增长较多的几年看,各种价格指标上升缓慢,甚至出现负增长,其居民消费价格指数年均增长为0.3%,商品零售价格指数年均增长为-1.2%,工业品出厂价格指数年均增长-0.7%,固定资产投资价格指数年均增长为0.7%,经济总体为通货紧缩的影响。此外,从1994—2007年,我国基本没有发生大的税制改革,税收制度因素也不会成为主要因素。于是,征管、经济等因素的作用就凸显出来。