应对金融风暴的税收制度评估与思考

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[摘要]为了减少金融危机的冲击，各国纷纷采取税收政策来刺激经济。从实施情况看，各国主要是以凯恩斯理论为指导进行税收政策的调整。尽管程度不一，侧重点也有所差别，但主要是在所得税上做文章，再辅之以流转税的微调。由于我国经济基础和发达国家不同，不能简单地将凯恩斯的短期分析方法拿来应对长期性问题，需要平衡以应急为目标的基础设施投资刺激与促，进消费增长为目标的结构调整。咽此，我国税收政策的能量应该释放到有利于改革和结构转换的方向上来，具体可从降低税收增速、调整税制结构、进行分税制税收管理体制改革、加强非税收入管理等方面着手。

[关键词]金融危机；税收政策；减税；增税

2008年初以来，源自美国次贷危机的国际金融危机不断恶化，并对全球的实体经济产生巨大冲击。国际货币基金组织(IMF)在2008年10月的《世界经济展望》报告中指出；受严峻金融危机冲击，世界经济正进入“严重低迷期”。IMF将2008年、2009年世界经济增长预期分别下调至3.9%和3qo，为2002年以来最低增速；发达国家分别为1.5%和0.5010，远低于2007年的2.6010。据世界贸易组织分析，全球贸易量从2007年的5.5%下降到2008年的4.5%。2009年6月22日，世界银行业预计全球经济2009年将萎缩2.9010。2009年7月召开的G8峰会上，各国领导人也慎言经济形势还不容乐观。在严峻的现实面前，各国为了刺激经济，纷纷调整税收政策，希冀摆脱危机的影响，并顺势优化经济结构。

一、各国刺激经济的税收政策

（一）发达国家的税收政策调整

发达国家为了尽快摆脱金融危机的冲击，纷纷调整税收政策，通过增减税配合来刺激经济。

1．减税政策。

(1)运用减税、退税等手段增加中低收入者的消费能力。美国房地产市场是这次金融危机的导火线，为从源头上解决危机，刺激国内经济，布什政府数次调整了税收政策，奥巴马执政以来，也在税收上做文章，其中有一块就是提高中低收入者的消费能力。

2007年12月20日，布什总统签署了《抵押贷款债务减免的税收豁免法案》，对房屋所有人住房按揭贷款减免的同时进行税收豁免援助，增强房屋贷款者的债务偿付能力。2008年2月14日，布什签署了总额约为1680亿美元法案，希望通过大幅退税刺激消费和投资。规定年收入在7.5万美元以下的纳税人可得到600美元的一次性退税；以家庭为单元纳税的，如果家庭年收入不超过15万美元，每个家庭将得到1200美元的退税；有儿童的家庭，每个儿童将得到300美元的额外退税。年收入超过7.5万美元的纳税人或年收入超过15万美元的家庭，也可获得部分退税。2008年10月2日美国国会参议院通过“史上最大规模救市计划”，金融救援额度达8500亿美元，其中1500亿美元主要用于市场中的弱势群体。2009年2月11日，奥巴马政府出台了7890亿美元的经济刺激方案。在2009年和2010年税收年度，给予每个中低收入居民纳税人每年不超过500美元（每个家庭不超过1000美元）的薪酬税收抵免，如果个人年薪不高于7万美元，可获得个税减免500美元。增加个人所得税的子女税收抵免，放宽规定期限内首次购房税收抵免的条件。

2009年美国还根据通货膨胀指数提高不同申报单位的标准扣除额。已婚联合申报的夫妇，标准扣除额增加500美元，达到11400美元；单身个人和已婚单独申报的个人，标准扣除额增加250美元，达到5700美元；户主的标准扣除额增加350美元，达到8350美元。由于基本生计费用扣除额和标准扣除额的增加，许多低收入者将免于缴纳个人所得税。65岁以上的老年人以及盲人获得的附加标准扣除额，2009年比2008年增加50美元。此外，美国还提高每种申报身份的税率档次起始金额和个人赠予的免税金额。对已婚联合申报者而言，15%与25%税率档次的临界点从2008年的65100美元提高到2009年的67900美元。单身个人、已婚单独申报的个人以及户主的税率档次起始金额也分别根据通货膨胀调整。免税的个人赠予最高额也由2008年的12000美元，提高到2009年的13000美元。

德国、加拿大、英国等也都调高了个人所得税的基本扣除额或降低税率，并在其他税种上做文章。英国从2008年12月1日至2009年12月31日，将增值税标准税率从17.5%临时降至l5010。提高社会保障税免征和减征收入额的上、下限。其中雇员的免征额由周薪90英镑提高到95英镑，自由职业者免征和减征收入额从年所得5345~40040英镑提高到5715～43875英镑。加拿大计划将货物和劳务税税率从7%降至5%。丹麦政府将个人所得税最高边际税率由目前的63010降到55010。在2011年之前，将个人所得税最高边际税率下调8个百分点，并将适用该税率的起征所得额在原基础上提高3.6万丹麦克朗，使更多丹麦纳税人可以按较低的税率缴税。

(2)运用税收优惠扶持企业、调整产业结构。为了帮助企业渡过难关，很多国家对企业采取各种扶持手段。美国对企业2009年新购置的资产给予特别扣除，允许企业在2008年和2009年发生的经营亏损可以向前结转5年。对新招聘的越战老兵和16—24岁的无业青年给予就业税收优惠。中小企业可获得总额为500亿美元的税收优惠。日本自2009年4月1日至2011年3月31日，将年度所得不超过800万日元的中小企业所得税率由22010降至18%，从2009年2月1日起重新对中小企业实行亏损退税政策。2009年4月日本规定，对日本企业海外分支机构汇回日本的收入免征公司所得税。英国推迟提高小公司适用的优惠税率，允许公司亏损前转3年，并计划对公司的境外股息免征公司所得税，防止集团公司总部迁往低税国。德国对2009年1月1日至12月31日期间购置或生产的固定资产实行25%的余额递减法计提折旧。法国政府承诺对企业2009年的投资给予115亿欧元的信贷和税收优惠支持，企业可以根据2005、2006、2007各年度的研发费用向税务机关要求返还税前扣除研发费用后多缴的所得税款。加拿大逐步降低公司所得税率，2009年从19.5%降至19%，以后各年逐步降到2012年的15%。葡萄牙将中小企业所得税率从25010降至12.5%，减少0.1%的物业税。2009年2月上旬，丹麦允许企业延期6个月缴纳60亿丹麦克朗的增值税和社会保障税。

与此同时，为了增强以后的竞争力，各国还纷纷出台优惠政策鼓励产业结构调整。2009年5月5日，美国众议院通过一项为旧车置换新车提供财政支持的方案。消费者用旧车置换购买更节能的新轿车及卡车时，最多可获得价值4500美元的优惠代金券。根据奥巴马的《美国复苏和再投资》法案，美国向成千上万的家庭提供修缮房屋的财政资金支持，纳税人购买节能的制冷和取暖设备、绝缘材料等产品，可享受1500美元的税收抵免。对购买更加节能的充电式混合动力车者，给予最高达7500美元的税收抵免。法国经济、财政与就业部长拉加德2009年5月5日也表示，法国政府拟在近期推出“新车置换奖金”制度，计划对购买小排量、更环保的新车给予200欧元至1000欧元的补贴，对购买大排量、高污染的新车新增高达2600欧元的汽车购置税。英国也从2009年5月开始实施涉及34亿美元的环保计划，对将车龄超过10年的车置换为新车的消费者，给予3500英镑的财政补贴，鼓励民众用车更加节能环保。德国2009年对主动报废车龄超过9年的旧车并购买环保车者给予2500欧元的补贴，并准备将政府用于该计划的相关补贴上限从15亿欧元提高到50亿欧元。意大利除了对报废旧车购买环保车者给予最高达5000欧元的补贴外，还准备在未来的3年内，给予太阳能供暖产业55010的减税激励，利用地热和生物能源供暖的地区也可获得相应的退税。

2．增税政策。

为了调节消费，保护环境，减少财政赤字压力，各国在减税的同时，还针对性地增税。美国奥巴马刚提出的《碳排放总量管制与交易》法案，决定按照“污染者付费”的原则，通过碳排放“额度拍卖”筹措财源，促进低碳技术的开发运用，力争使美国到2050年二氧化碳减排达到80%。预计未来的10年内可从碳排放配额和交易法案中获得6460亿美元的碳税收入，这些税收大多来自排放量较大的石油、电力和重工业。为了减少国际避税现象，奥巴马宣布将在2011年取消“本国企业海外投资延迟纳税”的优惠政策，估计增加税收2100亿美元。

英国决定提高烟、酒、燃油税和民航乘客的征税标准，从2011年4月6日起，对年所得超过15万英镑的高收入人群适用的个人所得税最高边际税率从40%提高到45010。日本也准备提高消费税税率。爱尔兰财长拉尼汉2009年4月7日宣布一个紧急补充预算案，该预算案总共将增加收入35亿欧元（46亿美元），其中20亿欧元将来自于提高税收，特别是提高所得税。重点是提高高收入者的所得税，个人所得税的最高税率将从41%提高至43%；另外，提高烟、酒和汽油的税收。同时，将社会保险费的上限提高1010。

（二）发展中国家的税收政策调整

伴随着发达国家的增减税，发展中国家也加大了税收调整力度。

巴西在2008年12月11日宣布实施联邦税收减免政策，减免金额预计达84亿雷亚尔。提高了个人所得税适用的各档税率的最低限额和最高限额，增加了7.5%和22.5%的两档税率。将个人消费金融操作税率从3%降至1.5%。印度降低部分产品的增值税，允许国营公司发行总金额为21.1亿美元的免税债券。从2008年11月起开始对钢铁和毛豆油恢复征收进口关税，以保护国内产业。2009财政年度将服务税税率从12%下调至10010，10010的消费税税率下调两个百分点。石脑油进口免关税政策延续至2009年3月。

韩国政府决定对购买韩国国债和货币稳定债券的外国人，免征相关利息收入的法人税及所得税，对债券到期之前转让债券所得的转让差额也予免税。对截至2010年2月回国购买房地产的海外侨胞予以5年内免缴转让所得税（其中，首都圈防止人口过密区域减免60%的转让所得税）等税收优惠措施，并设立了海外侨胞专用基金，将基金红利的所得税率由20%下调到5010。到2010年，个人所得税率从目前的8%～35%下调至60/0—33%。收入扣除额提升到100—150万韩元。遗产和赠与税率从目前的10%~50%降至6%~33%。中小企业的公司所得税从1亿韩元提高到2亿韩元，资本利得税的纳税门槛从6亿韩元提高到9亿韩元。

格鲁吉亚从2008年1月1日起将企业所得税税率从20%降低到了15010，将税率为12%的个人所得税与税率为20%的社会税合并成单一税种减按25%的税率征收。保加利亚从2008年起实行10%的统一的企业所得税税率，企业税负大幅降低。马来西亚的公司所得税率已由2006年的28%降低到2007年的27%，并在2009年将税率降到25%。乌克兰公司所得税率从2006年开始，每年下降1个百分点，至2010年下降到20%。立陶宛将24%的个人所得税率降至20%，提高低收人家庭的非应税扣除额，对投资新技术的公司给予所得税优惠，公司用于再投资的利润部分可获得50%的税收减免，对小型家庭企业提供5年的税收抵免。但同时将公司所得税率和增值税率都提高至20%。

二、对各国税收政策的评价

各国实施的税收调整政策，尽管程度不一，侧重点也有所差别，但主要还是在所得税上做文章，再辅之以流转税的微调。其中发达国家侧重于刺激消费和投资。由于这次危机源自房地产市场，因此很多国家，尤其是美国，重点扶持房地产市场，同时通过降低个人所得税、增值税等拉动内需，并增减税配合引导产业结构的调整，大力扶持新能源产业的发展，并视之为未来经济的主导。[10]发展中国家由于个人所得税比重小，调节能力弱，主要在公司所得税上做文章，侧重于扶持吸纳劳动力就业较多的中小企业发展。通过降低税率、增加抵免等手段提高企业的投资积极性，增强其抗风险能力，并有意识地保护国内产业，减少经济的对外依赖度。

可以看出，上述国家的税收调整，主要是以凯恩斯理论为指导。虽然自20世纪70年代末凯恩斯主义的宏观政策及理论被货币主义学派、合理预期学派、供给学派等群起抨击，并在80年代被供给学派取而代之，但这次的经济危机，以美国为首的发达国家的税收政策主要立足于增加需求，希望通过内需的提高来拉动经济，实质上是凯恩斯主义的回归。因为凯恩斯主义政策是短期政策，所以很多国家都限定了减税的有效时间，大多两三年，具有临时性特征，一旦经济形势好转，就会进行相应的调整。

这就给我们提供了一个很重要的启示：拉动内需、启动消费的税收政策不能长时期使用，只能作为相机抉择的政策。同时由于我国的经济基础和发达国家不同，不能简单地照搬凯恩斯理论，将凯恩斯的短期分析方法拿来应对长期性问题。因为凯恩斯理论有其运用的经济前提。凯恩斯对消费持“绝对收入假说”，认为消费者的短期消费水平主要取决于现期收入绝对水平，随着收入增加，人们的消费也增加，但边际消费倾向是递减的，将宏观经济困境归结为有效需求不足。

凯恩斯理论的提出是为了解决西方国家有效需求不足问题，而西方国家的经济基础是发达的市场经济。在发达的市场经济条件下，经济结构和体制在短期内几乎是不变的，所以在宏观经济分析中，通常不把长期、结构、体制目标列入考察范围。一般是以单一经济结构和生产要素稀缺性为前提，研究税收政策与现有资源的最优配置。税收调整政策主要是作为一种短期、需求管理政策来运用。

目前我国市场经济尚不成熟，出现日趋严重的内部失衡和外部失衡。内部失衡是指储蓄率和投资率过高，消费率过低；外部失衡是指国际收支的盈余过大，人民币升值压力剧增。这种格局的形成，是长期以来采取的粗放型经济增长模式所致，即是靠高额资源投入，特别是高额投资来驱动经济增长。因此，中国经济的根本出路在于实现经济增长模式的转型。由于我国目前正处在二元结构转换和经济转轨的进程中，结构和体制不仅是可变的，而且直接制约着经济态势和宏观政策的选择。所以我国税收政策不能仅着眼于短期效应，调节短期的供给与需求关系，还应兼顾长期发展问题，推进二元经济结构转换和经济体制转轨的进程，促进消费与投资的协调，从根本上解决有效需求不足问题。在这种前提下，税收政策调控的侧重点应和其他国家有所区别。有必要从生产函数着眼运用税收政策调整分配格局，提高劳动和知识的比重，减少投资性比重，刺激投资的政策只能作为应急措施。从中长期看，我国税收政策应着力于促进经济发展方式转变，即由资源投入驱动的粗放发展转变到效率提高驱动的集约发展。如何平衡以应急为目标的基础设施投资刺激与促进消费增长为目标的结构调整，是税收政策决策中的一个关键点。

三、促进我国经济发展的税收政策建议

根据国家统计局资料，1978~1990年间的经济增长中，我国消费增长贡献率均值为62,9%；1990。2000年下降到56.6%；2001~2007年间，消费贡献率均值下降到40.8%。与此同时，投资增长贡献率在三个时期里，则从30.3%上升到36.1%，进而上升到49.5%。消费与投资增长贡献率的变动，呈加速变化态势。2001~2007年间消费的贡献率均值下降了15.8个百分点，投资的贡献率均值上升了13.4个百分点。[11]投资增长贡献超越了消费增长贡献。消费需求的持续低迷，一方面使得我国经济持续增长后劲不足，经济增长不得不更多地依靠投资需求和出口需求拉动，进而恶化“产能过剩”问题和加剧国际贸易摩擦，“产能过剩”问题恶化和国际贸易摩擦加剧

反过来又使得投资和出口拉动型经济增长模式越来越难以为继；另一方面也使得我国居民消费水平长期得不到应有的提高，影响了国民生活质量的提升。因此，只有把投资建立在消费市场的有效需求之上，才能有效拉动内需的扩大。作为宏观调控的工具，灵活有效的税收政策是刺激消费需求、解决当前消费不足和经济增长乏力问题的有力举措。尽管近两年我国陆续出台了一些税收政策，如企业所得税的合并、增值税转型、出口退税率的提高、消费税的改革、房地产交易的税收政策调整等，但立足点主要还是鼓励投资，对拉动消费，促进经济结构调整的税收政策还有待完善和加强。因此，我国税收政策的能量应该释放到有利于改革和结构转换的方向上来：在城市，重点排除有碍于新的消费和投资增长点形成的体制和政策障碍；在农村，提高农业生产的收益率，疏通和拓宽农民向非农产业转移渠道。具体建议如下：

（一）降低税收增速

由于税收计划的刚性，很多地方为了完成税收任务，往往提前征收税款，这也是多年来税收增幅远大于经济增速的主要原因之一。通过这种方式，国家集聚了大量的财富。在经济形势较好情况下，企业尤其是民营企业压力还不大。但是在目前经济形势未完全好转的状况下，税收就有可能成为企业难以承受之重。因此，应调低税收任务指标，真正做到应征尽征，使税收增速与国内生产总值增速相一致，帮助企业渡过难关。这样既可以促进投资，又可以缓解就业问题，推动居民消费。

（二）调整税制结构

一方面要促进经济增长方式的转变，提高企业的投资效率，拉动民间投资；另__方面应运用税收政策减轻老百姓的预期消费压力。为此，税制结构上应有增有减。在减税方面，可考虑进一步降低增值税、企业所得税税率，减少企业的投资成本；提高出口退税率，降低出口企业的成本；完善节能、环保的税收优惠，提高资源的循环再生能力，促进经济增长质量的提高；提高增值税、营业税的起征点，完善自主创业的税收优惠，提高就业率；实行对销售农村的商品税收优惠，或给予财政补贴，增加农村市场的消费量；完善个人所得税制，将住房购建利息支出、医疗费用和教育费用列入扣除范围，适当降低税率，提高人们的税后可支配收入；重新设计对房产交易和出租涉及的税收，避免目前营业税、所得税、土地增值税、房严税重复计征状况，减少人们的购房成本。在增税方面，可考虑扩大消费税的征收范围，将塑料、电池等纳入征收范围，减少环境的污染；将各种与环境有关的收费，通过费改税，征收环境税，实现经济的可持续发展；将医疗（包括制药和药械）、房地产和私立教育行业定为微利行业，对其超额利润（包括国有大型垄断企业）征收超额所得税；改革资源税，提高税率，改变计征方式，减少资源乱开采和浪费现象，提高资源的使用率；完善财产税，考虑开征房产保有税、遗产税和赠与税，鼓励人们消费。

（三）进行分税制税收管理体制改革，消除非税收入增长的根源

随着政府职能的逐步完善，公共财政的逐步建立，税收收入在政府收入中的比重逐年提高，非税收入与税收收入的比值由1978年的1.85：1下降到2006年的0.30:1。不过由于各种原因，目前纳入财政收入的非税收入主要是预算内和预算外非税收入，体制外的非税收入并未计入。因此，尽管根据统计口径，与同类型的发展中国家相比，我国的非税收入规模处于中等偏上水平，1995。2006年间非税收入占GDP比重约在40/0—6%之间，但如果将未纳入预算管理的非税收入考虑进去，1996~2006年间，非税收入占整个非税收入的比重超过了600/0。[12]为了进一步加强非税收入管理，2009年4月财政部下发《关于深化地方非税收入收缴管理改革的指导意见》，要求对地方所有非税收入实行国库集中收缴，并取得了明显成效。根据财政部公布的数据，2009年l～5月累计财政收入同比降幅大于6个百分点，税收同比降幅大于9个百分点，而非税收入同比增幅却大于28个百分点；7月份，税收收入为35464.99亿元，同比下降3.5%，非税收人为5207.06亿元，同比增长26%。

但是，加强管理并不意味着非税收入增长的根源消除。我国大部分非税收入，尤其是地方非税收入都属于乱收费，并不是为公共物品筹资，而是与财政体制分配不规范有很大关系。在1994年分税制财政体制改革之前，我国的中央财政收入严重偏低，1994年财税体制改革的目标之一就是要适当增加中央财力。随着改革进程的加快，各级政府的财政收支矛盾日益突出，再加上中央对地方的转移支付制度滞后，单靠预算内收入无法满足改革和建设的需要。为了解决中央、地方在财权、事权分配关系上的划分问题，迫使政府非税收入管理采取预算内、外管理，并默许一部分体制外政府非税资金存在，通过这种方式来解决各级部门和地方政府收不抵支状况。这种做法导致我国非税收入规模过大，地方政府非税收入占本级预算内财政收入比重以及占财政性资金比重居高不下。因此不是简单将地方非税收入上收中央就能遏制地方征收非税收入的动力。这种做法，很有可能导致更为严重的后果：地方在可支配财力减少的情况下，为了维持既定水平，在财政分配美系不变和税收下滑状况下，唯一的选择是征收更多的非税收入，这些最终都会转嫁给社会承担，降低消费的动力，从而出现“黄宗羲定律”中的“积累莫返之害”现象。

因此，应及时进行分税制税收管理体制改革，理顺中央和地方税收分配格局，规范中央和地方税收立法权的划分，赋予地方一定的税收权限，增加地方可支配税收收入，减少地方政府的收支压力，这样才能从根本上遏制非税收入增长的动力。在此基础上，规范收费项目，降低企业的实际税费负担，提高社会的创业能力。

（四）完善相关配套措施

随着制度的变迁和改革的深化，传统的福利制度所提供的配给消费逐步地转移给市场。由于社会福利制度处于深刻的变革之中，社会保障制度的不完善一方面挤占了居民的消费能力，另一方面又导致居民预期的不确定性，进而促使居民尽量储蓄。虽然2009年我国经济已有回稳趋势，但上半年GDP7.1010的经济增速中，投资贡献率达到87.6010。不考虑进出口贸易的情况，投资和消费对经济增长的贡献比率已上升到了62:38，经济增长中的投资和消费失衡问题进一步加剧。[13]因此，只有健全和完善社会保障制度，控制商品房价格的上涨趋势，解决人们的养老、医疗等后顾之忧，才能真正提高人们的消费预期，提高消费对经济增长的贡献率。

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