浅谈税收制度建设的状态及对策研讨

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一、我国税收法制化建设的现状分析

改革开放以来，我国税收法制化建设的进程不断加快，初步形成了有法可依的局面。《税收征管法》等税收程序法的颁布实施，进一步规范和完善了税务执法、法制监督和法律救济的制度体系。以法律的手段推进分税制的改革，构建了中央税法体系和地方税法体系的基本框架，对保持税收高速增长发挥了重大作用。但随着市场化进程的加快，新型的经济及法律关系不断涌现，税收法制化暴露出一些问题。

1.税收法律体系本身存在明显缺陷。(1)税收法律体系结构不完善。主要表现在许多重要的税收法律，如税收基本法等还未制定出台。(2)税收法律形式繁杂。除了有全国人大及其常委会通过的法律、国务院颁布的行政法规外，还有财政部、国家税务总局、地方政府的行政法规和规章规定:有完整的某个税种的税收法律法规，还有大量的补充规定、修订条款的通知。(3)税收法律整体效力不高。税收立法权过多依赖行政执法部门，使得行政机关由“法律执和行”过多地转向“法律制定”，出现了税收立法行政化的趋势，影响了税法应有的严肃性、权威性和可约束程度。(4)税收法律内容上存在矛盾。依纳税主体身份的不同有不同的税收立法，如同为使用车船等，内资企业和外资企业分别适用不同税收条例;同为所得征税，内资企业适用企业所得税条例，外资企业适用外商投资企业习斯砰得税法。(5)实体法中内容滞后瘫单种设置不合理户(6)税法公布方式不够统一。

2.税法与相关法律关系存在明显脱节。(l)税法与宪法之间存在空档。宪法第五十六条作了”中华人民共和国公民有依照法律纳税的义务”的规定，而对税收的开、征、停、减、免以及公平税负等却未予规定，只是税收征管法弥补了税收的开征、停征以及减税、免税、退税、补税的规定缺陷，而对于公平税负、不实行区别对待，宪法和税法都没有作出规定。（2)税法与行政法之间存在差异。例如，现行税务行政处罚，有的是在没有税收立法权的机关下发的规范性文件中设定的，有的是在不享有税收立法权的地方人大或政府的地方生法规、规章中设定的，与《行政处罚法》第九条、第十条、第十一条规定不一致。(3)税法与民事诉讼法不协调。税收诉讼可依照行政诉讼法来进行，而绝大多数税收诉讼都涉及税收债务问题，其实质是要确定税收债务的是否存在。由于税法本身存在的问题，使得关于“税收诉讼尚未解决的问题堆积如山”。总之，由于现行税法与我国的法律体系之间存在着上述不协调，导致税法实际上长期游离于整个法律之外，既破坏了我国法律体系的协调性和完整性，又影响到了税法本身的存在和发展，进而导致税收执法上存在种种问题。

3.税收依法行政上存在明显困扰。（1)过于集中的分税制体系和过于统一的税收征管模式影响了税收行政执法效率。有的地方政府为扩大招商引资吸引力和推进企业改制，越权制定超出国家规定的税收优惠政策;有的为保财政支出，对税收任务层层加码;有的以改善环境为由，对重点企业挂牌保护，甚至袒护等。同样，不论经济结构和税源结构、税收征管水平与公民纳税意识的差别，片面追求征管模式的统一，往往导致税源管理失控，征管质量不高，降低了税收行政执法效率。(2)税收执法要求不恰当影响了税收行政执法的公平。譬如，收入任务情况好时执法偏松，收入任务情况不好时，执法偏严。(3)税务干部队伍整体素质不平衡影响了税收行政执法的水平(4)执法手段的落后影响了税收行政执法的质量。

案件取证工作要求行动迅速，以快制胜。但税务机关往往由于手段落后而力不从心，涉税案件一般需要一定的税收专业知识，公安人员往往难以胜任，一定程度上影响了办案效果(2)税务行政诉讼不适应专业化管理的要求。我国目前没有专门的税务法庭，税务行政诉讼案件，审理专业性强，它要求审判人员不仅具有法律专业知识，还必须熟悉各种税法。没有专门的税务法庭，则很难保证审判的公正、准确。同时，懂得税收法律制度的律师也是寥寥无几，致使税收司法结果的公平和公正性容易受到怀疑，难以从外部得到确认(3)税务案件的判决不适应WTO透明度规则的要求。由于司法制度还不健全，司法审判结果往往是不及时公开甚至不公开，税务案件也是一样，这与扩TO透明度原则要求审判结果必须公开相去甚远。

二止金善我国脱收法制化建设的对策建议

4.税收司法运行机制存在明显不足。(1)涉税案件调查取证不适应高效执法的要求。涉税犯罪为进一步树立税法的权威性、统一性，增强全民的税收法制观念，使税收工作得到有效的法律保障和支撑，从而充分发挥税收的职能作用，针对我国税收法制化建设方面存在的种种不足，我们应该从以下几个方面来完善我国的税收法制化建设。

1.自始至终强化税法基本原则。按照依法治国和依法治税的要求，遵循有法可依、有法必依、执法必严、违法必究的法制原则，强化我国税收法制的基本原则，坚定不移推进税收法制化建设。

(1)税收法定原则。以国家基本法律的形式，明确规定税收的基本要素、基本程序及其保障形式，有效制约或严禁擅自开征、停征、缓征、不征和超越权限减税免税的行为。(2)税收公平原则。保证法律面前人人平等，对情况相同的给予同等的税收待遇，在税收负担上实行合理分配，禁止政治的、经济的和社会的不合理差别(3)民主商议原则。实行税收立法程序民主化，凡国家或政府拟对社会公民征税，应事先将法案交给社会公民讨论，或通过人民代表行使其权利，对拟定的纳税义务进行表决。(4)实质征税原则。按照法律归属说，如果真实的纳税主体可以明晰，无论名义上的纳税人为谁，均应以该真实的纳税主体为纳税人。如果税收客体已经存在，则无论该税收主体的存在是否合法，均应对其收税。(5)法规规章不得抵触法律原则。坚决制止违反税法出台税收政策法规的行为。（6)法律不溯既往原则。任何一部税收法律，应只对税法公布实施的事项发生的效力，而不追溯税法公布实施以前发生的事项。此外，还要强化实体从旧程序从新原则，税收救济原则优于实体原则，税收行政处罚不以故意为要件原则《即不论纳税人违法行为故意与否都应按规定给予相应处罚》。

2.构建中国特色的枕收立法框架。借鉴发达国家的税收立法经验，实行由政府行政分权向人大法治分权转变，建立以税收基本法为主导、税收实体法和税收程序法并驾齐驱的“三位一体”的税收立法框架，其中税收基本法起统领、指导、管理和制约的作用，税收实体法规定权利与义务，税收程序法规范税收征纳行为。具体措施应是:(1)修订完善《宪法》中关于税收的规定。将税权划分的重大原则规定写进《宪法》中，而具体原则规定则由《税收基本法》完成。(2)制定《税收基本法》。税收基本法的框架大体应包括总则、税收立法程序、管理体制、纳税人的权利和义务、税务组织机构和人员、税务执法、税务司法、税务违法处罚、税务争议的处理、税务中介机构等部分。(3)提高税收实体法的立法层次。各个单行税种应由以法规规范转变为以法律规范为主，对一些重要的税种，实践证明是科学的、可行的，将条例或暂行条例提升为法律，由全国人大常委会以法律形式确定下来，以增强其法律刚性;对那些比较成熟或短期内不会发生较大变化的税收政策，以法律或行政法规的形式公布施行;最大限度地减少以行政规章尤其是以内部规范性文件形式公布税收政策。(4)完善税收程序法。除新的《税收征收管理法》及其细则外，还应制定《税务法》、《纳税人权利保护法》等法律。(5)建立健全税法公开化机制，完善税法的公布、宣传制度，增加税法的透明度。

3.健全符合时展的税法体系。我国现有税种24个，其中工商税种20个。国家税收收入的主体《近8创呛)是流转税，与主要的世贸成员国不相一致。有必要通过设立新税种，调整老税种，进一步完善我国的税收法律体系:(l)开征社会保障税。通过开征社会保障税，取代国务院颁布的《社会保险费申报缴纳管理暂行办法》的规定，以法律的形式促进我国社会保障体系的完善。(2)统一内外资企业所得税法。按照国民待遇原则和税收公平原则，统一所得税税率，减轻内资企业的税负，逐步取消外资企业的税收优惠。（3)完善个人所得税和开征遗产税。个人所得税实行综合与分项课征制，逐步扩大征收范围，合理确定税基，适当调整税率，适当减轻中低收入者的税负，加大对高收入者的调节力度。特别要针对高收入人群的出现和个人收入的悬殊加大的情况，适时出台开征遗产税。(4)实行消费型增值税。将现行生产型增值税转变为消费型增值税，允许固定资产投资的进项税完全抵扣，消除重复征税，鼓励企业投资。(5)建立生态税收制度。首先统一资源税，并把水资源费纳入税收之列。其次开征环境污染税。通过税收杠杆的作用加强对资源及生态环境的保护利用。《6)加快地方税制改革进程。适当增加共享税税种，增加省级地方税收调控权，赋予省级人大和政府一定的地方税立法权和地方税收的减免权力，使地方责权利相统一。

4.完善双向维权的税收执法体系。按照’‘重在治内，以内促外”的依法治税要求，以严格的法律制度规范税收执法行为，维护国家税收的权威与利益。(1)消除任务治税的惯性，依法征收、依法处罚。相应地，改革财政预算体制，将先定预算收入再下指标给税务机关，变为税源预测分析的指导。(2)严格执行行政处罚程序法，严格执行法定程序尤其是听证程序，按照法定程序实施税务行政处罚决定。税务行政处罚是税务机关一种具体行政行为，如其适用税法错误或者违反法定程序，税务机关将承担责任。(3)严格执行司法移送制度。对触犯《刑法》的税务违法案件，应立案并移送司法机关追究刑事责任。

与此同时，加强税务行政救济，维护纳税人合法权益。(1)进一步完善税务救济制度。(2)依法开展税务行政救济工作“3)鼓励纳税人进行税务行政救济。应广泛宣传税务行政复议、诉讼和赔偿制度，消除纳税人的疑虑，解决税人不愿或不敢与税务机关较真的问题，正确对待纳税人对税务机关的执法行为不服依法申请复议、提起诉讼和请求赔偿的权利，自觉地维护纳税人的合法权益，营造良好的纳税环境。

5.构筑内外结合的监督保障体系。健全与完善税收监督法律和税收保障体系，以保证税务部门正确执法和纳税人认真履行纳税义务。(1)健全税务执法监察制度。对税务行政执法行为必须进行日常的、专门的监督检查，监督税务执法行为的各个过程、各项内容，并与有关的法律和规定相对照，检验其合法性。要把执法监督贯穿到税收征管全过程，使之形成一套比较完整、系统、科学的操作规程和制约机制，逐步走上制度化、规范化轨道。(2)保护税务人员的执法积极性。对税务执法人员因“不可抗拒力”造成的错误，要区分情况给予妥善处理，以保护其依法治税的积极性o(3)增强税务违法犯罪案件的查处力量。(刑法》将税务违法案件的立案侦查权划归公安机关，但由于公安机关税侦人员不熟悉复杂的税法，一定程度影响了税务违法犯罪案件的查办。解决方案可以是:一是以行政区域为单位，由政府、国地税、公安等方面按比例出资，对公安机关的税侦人员进行税收知识和税收法律的学习培训。二是抽调一批符合需要的税务人员到公安机关专门从事违法犯罪案件的查处工作。三是在条件成熟的情况下，组建税务警察，归属税务机关直接指挥，专门负责税务违法犯罪案件的查处工作。(4)在发达地区设立税务法院。

6.打造推动法制的祝收信用体系。在市场经济条件下，税收法制与税收信用具有相互联系、相互促进的关系。它既要求依法治税，又要求诚信纳税，推动税收法制化建设，有必要加强税收信用化建设。(1)树立纳税信用。一是建立和完善纳税信用等级制度。二是建立纳税信用中介机构。三是加强对纳税信用的宣传教育。(2)树立征税信用。一方面，注重公开，落实程序公开、行为公开、政策公开、内容公开、权利公开、处罚公开等一系列公开办税制度。另一方面，注重公正，要求税务机关做到有法必依，严格按照法律规定的程序办事，一视同仁，严厉打击偷税、逃税、骗税等违法犯罪活动。《3)树立用税信用。政府用税必须公开，接受法律和社会的监督，真正做到‘’取之于民，用之于民”。