国外房产税给我国税改革的启示

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论文关键词：房产税，税基范围，市场价值，体制改革

论文摘要：在“宽税基，低税率”的税制改革原则下，以房产市场价值为课税基础、扩大房产税征税范围、规范减免措施为手段的房产税税基拓宽，是我国房产税改革的必然选择。房产税是许多国家地方财政的重要收入来源。我国自分税制改革以来，地方主体税种一直缺失，使得地方政府依赖土地出让金收入，形成有中国特色的“土地财政”。要改变这种不具有可持续性的“土地财政”现象，改革房产税是大势所趋。

当前房产税改革已成为大众关注的热门话题，因为它关系到大众的切身利益和地方政府的财力来源，也是我国土地财政模式转换的必然要求。2010年10月，党的十七届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》明确提出要“继续推进费改税，全面改革资源税，开征环境保护税，研究推进房地产税改革”。

我国自1994年分税制改革以来，地方税种大多比较零散，不易征收，地方财政收入难以得到保障，这与社会、居民、企业对地方公共服务日益增长的需求相矛盾。因此，地方政府依赖土地出让金收入，形成了具有中国特色的“土地财政”。这种以“卖地”为特征的“土地财政”不具有可持续性，不符合科学发展观的要求。当今世界上许多国家，物业税或房产税则是地方财政的重要收入来源。因为地方政府提供的公共产品可以通过土地或者房产的价格比较完全地反映出来，如某区域内有良好的治安、教育等因素，那么该区域内的房价就比较高，所以不动产价格是对地方公共产品水平比较全面和准确的表达，而该区域内的常住居民都会享受到地方政府提供的公共产品。

一、房产税的历史沿革及现存问题

我国1950年开征了房地产税，但在实施中受到各方面形势以及相关法律变迁的影响，经历了一段特殊的发展历程，而且在运行中也出现了一些问题。在此，拟对我国房产税的发展历程进行回顾，并对运行中存在的问题进行剖析。

（一）房产税的历史沿革

1949年新中国成立，全国财政经济面临巨大的困难，人民政府的首要任务就是加强税收工作，实现财政收支平衡，为恢复和发展国民经济创造条件。为此，当时的政务院于1950年1月颁布《全国税政实施要则》，规定除农业税外，全国统一征收14种税，其中包括印花税、遗产税、房产税、地产税等，并统一建立了各级税务机构。1950年6月调整税收，将地产税和房产税合并为房地产税。1951年8月，政务院颁布《城市房地产税暂行条例》，在全国范围内执行房地产税。该条例规定：房产税由产权所有人或产权出典人交纳；房产税以标准房价为计税依据，按年计征，税率为1%；标准房价应按当地一般买卖价格并参酌当地现时房屋建筑价格分类、分级评定：凡开征房地产税的城市，均须组织房地产评价委员会，房地产评价工作，每年进行一次，即房产税税基是以房产市场价值来确定的。

1956年我国生产资料的社会主义改造完成，经济关系发生了重大变化。为适应当时的计划经济体制的要求，1958年我国对税制进一步简化，但房产税制没有变化。这以后，受前苏联的“非税论”思想的影响，当时只承认税收的财政作用，而不承认税收对经济的调节功能。因此，在简化税制的思想指导下，我国于1973年实施工商税制改革，将对国内企业征收的城市房地产税合并到工商税中统一征收，而城市房地产税的征收范围缩小到只对房产管理部门、有房地产的个人和海外侨胞征收。城市房地产税虽然名义上仍作为一个税种存在，其经济调节功能大大削弱，这也充分反映了我国当时实行的单一的计划经济模式。

1979年党的十一届三中全会以后，我国开始改革开放，经济形势随之发生重大变化，经济体制逐步由计划经济体制向市场经济体制转变，税制也开始了全面改革，对工商税制作了相应调整。1982年公布的《中华人民共和国宪法》第十条指出：“城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有，宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”这就使得原城市房地产税中对城市地产征税规定的部分已不符合实际情况，有必要把城市房地产税划分为土地使用税和房产税。1984年10月，国务院对国有企业进一步推行利改税，恢复征收停征超过十年的房地产税，并正式将房地产税从城市房地产税中独立出来，更名为房产税和城镇土地使用税。

1986年9月，国务院颁布了《中华人民共和国房产税暂行条例》，规定房产税征收范围为城市、县城、建制镇和工矿区，征税对象是房产，征税依据是以房产原值一次减除10%－30%后的余值，税率为1.2%，具体减除幅度，由省、自治区、直辖市人民政府规定；没有房产原值作为依据的，由房产所在地税务机关参考同类房产核定；房产出租的，以房产租金收入为房产税的计税依据，税率为12qo。房产税按年征收。该条例将房产税税基定为按房产原值进行确定。

2008年12月31日国务院第546号令，宣布《城市房地产税暂行条例》自2009年1月1日起废止。自2009年1月1日起，外商投资企业、外国企业和组织以及外籍个人，依照《中华人民共和国房产税暂行条例》缴纳房产税，也就是说，目前不论是涉外纳税人还是国内纳税人，其房产税征收的依据都是房产原值，没有再按房产市场价值进行征收的房产税了。

（二）房产税运行中存在的问题

1.按房产原值征税不能满足组织收入的职能

《中华人民共和国房产税暂行条例》颁布于计划经济时代，规定自用房产的房产税计税依据为房产的账面原值扣除10%～30%之后的房产余值，没有考虑到在我国市场经济体制下，由于房产这种特殊商品供求弹性小而需求量大，造成房产价格一涨再涨，居高不下，房产的市场价值和房产原值相差甚远，造成房产税税基无法随房产市场价值的变动而变动，违背了税收的量能负担原则，不能为地方财政有效地发挥组织收入的职能。

2.按房产原值征税有失公平

按房产原值课税，没有考虑到随着时间的推移，房屋的账面原值会随着折旧的提取而逐渐减少，最后形成一个“空壳”原值，因此，这种计税办法，没考虑到房屋的自然损耗因素。同时，由于不同年代的房产造价差距较大，因而税负也就明显不一样。老房的建设成本低于后建成的房产，以其房产原值为计税依据，势必将先建成的房产税负转嫁给后建成的房产口]，出现老房的房产税税负轻、新房的房产税税负重的现象，有违公平原则。

3.按租金计税存在重复征税问题

房屋的出租收益己作为我国现行营业税的计税依据之一征收了营业税，如果房产税也把房屋出租收益作为计税依据，有重复课税的可能。此外，房产税是以房屋为征税对象进行征收的，属于财产税类的税种，因此按租金计税不符合财产税“存量课征”的特征。此外，同一课税对象如果既有房屋余值又有租金，按租金收入计税的税负往往高于按房屋余值计税的税负。

4.征收范围狭窄，削弱了房产税的调节功能

1998年的住房制度改革加速了我国居民住房的商品化，房产规模迅速扩大，高收入者拥有多套房产屡见不鲜，《中华人民共和国房产税暂行条例》把个人所有非营业用的房产列为免税对象，征税范围非常狭窄。对居民自用住房完全免税，导致大量闲散资金投机房地产，推高房价，引发社会各种矛盾，消弱了房产税调控功能。

二、国外房产税的经验与启示

房产税，又称房屋税，是国家以房产作为课税对象向产权所有人征收的一种财产税。在国外，房产税通常是地方税的主要来源。

（一）部分国家房产税的经验

美国对土地和房屋直接征收房地产税，税基是房地产评估值的一定比例（各州规定不一，从20%～10%不等）。征税对象主要是居民住宅，收入中95%以上由地方政府征收，税法由各州制定，各州和地方政府的不动产税率不同，平均为1%～3%。对房产税的减免主要是对自住房屋给予减免税，通过减少税基或低估财产价值来实现。

日本的房产税主要以固定资产税的名义征收。固定资产税实质上是一个综合性的税种，它取代了原来分开征收的地租税、房屋税、船舶税、铁道税等财产税税种，由地方税务机关征收管理，主要是针对土地和房屋征税。对房屋的课税依据是按房屋的市场价值计征的，即以房屋再建价格为基础评估，每三个基准年度进行一次交替评估。

英国对房地产保有征收的税主要是地方政府税，由地方政府对居民住宅按房产价值课征，征税对象是居民住宅（包括自己拥有的住宅和租用的住宅）。

法国房地产税涉及房地产不动产税、营业税、土地年度税、所有权转移税、增值税和基础设施税等税种。其中，政府规定由未建成区的地产税、建成区土地税和住宅税共同构成系统的土地年度税收制度。土地年度税根据不动产的价值，每年对不动产的所有者或占有者课征。

加拿大根据业主的不同情况，以土地和房屋的评估总值的0.5%～15%征收房产税。征税对象几乎涵盖了所有类型的房产和地产，甚至设备和设施。

（二）国外房产税的启示

综观国外房产税的规定，其计税依据一般为房产的市场评估价值，并且征税范围广，除对公共、宗教、慈善等机构的房产实行免征外，其余的房产所有者或占有者均为纳税对象。税基宽广的结果是，依据市场价值评估之后的应税房地产价值总额增大，在房地产税收总额既定的情况下，房地产税的税率就相应降低。鉴于房地产税应税范围较大，单个纳税人的税收负担相对减轻，税收的公平性和合理性得到了体现。

三、房产税税基改革的探讨

基于我国房产税的历史沿革以及存在的问题，结合国外房产税的经验，加强我国房产税改革需对其税基进行调整。

（一）以房产市场价值为房产税课税依据

1.以房产市场价值为依据征收房产税符合受益与公平原则

税收的基本原则就是从国家得利多者多纳税，房产税也不例外。房子的价值来源于公共投入。在人口稀少的沙漠上建房子，社会需求为零，因为房子附近没有公共投入，房子也就不具有价值。大都市的房产价值远高于一般城市的房产价值，其原因就是因为政府在大都市的公共投入大，形成了良好的商业、教育、文化和生活环境。即使在同一个城市，由于公共设施建设不均衡，同等房屋其价值在不同地段也不尽相同。而这些对公共品的投入开支来自税收，因此，房屋所有人因公共投入得到了利益，让房屋所有人按房屋价值纳税符合税收受益与公平原则。政府可以把房产税用于帮助穷人建造廉价住房和对公共设施建设不足的地区加大投入。所以，按房产市场价值为依据是征收房产税的一个重要原则。

2.以房产市场价值作为房产税征收依据有其合理性

在市场上购买者和出售者进行自愿协商所决定的价格即房屋的市场价值，较为充分地反映了房屋所有可能的用途及其价值，并在一定程度上达到了资源的优化配置。因此，以市场价值作为房屋税的税基比以房产面积或房屋套数为征税依据更为合理：

第一，房屋价值能反映出其从政府的公共服务中获得的收益，而房屋的面积与获得的收益情况直接相关性较小。

第二，基于面积的评估会使低收入的纳税人要比高收入纳税人承担更多的税负，因为在高收入社区的平均家庭收入要高于低收入社区。对所有的房屋按面积征税，意味着相同面积的房屋缴纳相同的税收，缺乏公平。

第三，基于面积评估的房产税与基于市场价值评估的房产税相比，税额不会随房屋价值的变化而变化，税收收入弹性不足。

第四，基于套数进行房产税征收，则会出现“假离婚”、“假分家”、“不结婚”等逃税行为，不但造成税源损失，也会造成社会动荡。

世界上大部分国家尤其是发达国家都采用市场价值计价法，一些转型国家和经济发展水平较低的国家，如捷克、智利、肯尼亚等采用面积计价法或混合估价法。但实行面积计价法和混合计价法的国家正在向市场价值计价法转变。所以，房产税合理、准确的计税依据应该是房产的市场价值。

3.以房产市场价值征收房产税有利于税收透明，并遏制房价的过快上涨

基于房产市场价值征收房产税，那么业主定期都会收到其房产的评估报告和所应负的税款，让纳税人明确地知道自己具体承担了多少税负，这与消费者不知在消费过程中付出多少税额的增值税、营业税等间接税相反，具有较大的税收透明度，纳税人可以据此意识到地方公共项目的成本，更好地权衡地方公共项目建设的成本和收益。

此外，房产税由地方政府征收，地方政府的公共支出有了资金来源，就可放弃对土地出让金的依赖，从而减少了建房成本，会促使房价回落，并保持相对稳定（美国1940～2000年的房价平均每年上涨2.3%），纳税人就能拿出更多的钱用于其他领域的投资和消费，扩大内需，促进经济的可持续发展。

（二）建立完善的房产市场价值评估制度

1.数字化城市的建设为房产市场价值的评估提供了基础

以房产市场价值为房产税征税依据，就要求政府或评估部门掌握并不断地更新有关房地产的数据。“十五”期间，我国在数字城市和城市信息化建设方面做了大量的工作：我国有120多个城市建设了城市规划管理信息系统，400多个城市建设了房产管理信息系统，100多个城市建设了综合或专业管网管理系统，100多个城市正在建设空间基础信息系统。城市地理信息系统的建立和广泛使用，使房地产价值评估更加先进精确，从而大大地减少了评估中的不公平性，降低了地方政府管理成本，提高了管理水平和效率，为房产税税基改革提供了坚实的基础。

2.房产税税基的评估周期

由于房屋的实际市场价值波动比较大，从世界范围来看，各国一般每隔3～5年就会对土地、房屋等重要的非金融资产进行一次价值重估。在我国房地产评估工作中，可以将房地产税基评估与地方税务部门已有的征管工作相结合。比如，我国每3年更换一次税务登记证，税务部门通过换证工作，建立税务登记表信息数据库，构建税源监控平台，将法人和自然人所拥有的用于经营的房地产信息进行及时更新，并与房地产税基的重新评估制度相衔接，实现数据连贯与完整。对暂时没有评估值的房屋，可规定暂按房屋原值计税，但对其税率应与以房屋评估值为税基所适用的税率有所区别，并不作任何扣除。因为房屋评估值均比房屋原值增加较多，这样规定，可以促使纳税人接受房屋评估，并平衡税负。

3.建立专门的房产评估机构及评估队伍

我国目前还没有设立专门的房地产税基评估机构，建议设立隶属于政府部门的独立税基评估机构。为了保证评估环节和征税环节相互独立，该机构应该与地方税务机关和房地产管理机构并列，既能保持密切联系又可以相互监督制约，保证评估结果的公允性。

与其他税收征管相比，开展房产评估工作所面临的情况更为复杂，技术要求更高，政策性更强，需要建立一支从事此项工作的专业队伍。在这方面，要借鉴发达国家的经验，建立评估9币注册登记制度，房地产税基评估人员需要通过考试取得执业资格，并接受专业的后续教育课程培训，周期性地接受执业资格审核，建立符合我国国情的税基评估从业人员管理制度。

（三）扩大房产税征税范围，规范减免措施

根据量能支付原则，扩大征税范围，实行普遍征收，进一步扩大税基，充分发挥房产税的调节作用。以市场评估价值为征收依据，为了防止逃税，房产税要先征后退，对城镇所有房产征税，做到一房不漏。城镇居民凭户口本到税务部门以家庭户为单位，按人均住房面积折算的价值办理退税。假如一个城市的平均住房面积（不合闲置面积）是50平方米，一个三口之家就可根据户口所在地的房屋市场估价，按150平方米折算退税。如果这三口之家的实际住房面积不到150平方米，这个家庭就相当于得到了住房补贴，可看作是对节省资源、减少碳排放的奖励。