小议中国当前地方财政运行困境及路径选择

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摘要:农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显，对增加乡镇财政收入的替代效应较弱；农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，进一步扩大了乡镇财政的不平衡，使乡镇财政正常运转更加困难；要使乡镇财政走向良性运转轨道，就必须完善地方财政管理体制，完善财务管理机制，加大力度培植乡镇税源，转变乡镇政府职能，建立合理的公共管理体制。

关键词：乡镇财政；税费改革；困境；路径选择

一、税费改革对乡镇财政的影响

十届全国人大常委会第十九次会议高票通过决定，自2006年1月1日起废止《农业税条例》，这意味着在中国延续两千多年的农业税正式走入历史。中国新一轮的农村税费改革不仅仅是政府与农民之间分配关系的一种调整，它对农村政治、社会的发展乃至国家与农村社会关系的构建都会带来一定影响。从中国农村现实情况看，农村税费改革有利于促进农民增收，有利于提高中国农业的国际竞争力，有利于转变乡镇政府和村民自治组织的职能，使乡村干部更好地为农民服务。但是，农村税费改革使乡镇财政困难等原有问题充分暴露出来，无疑对乡镇财政的运行产生极大的影响。

（一）农村税费改革对乡镇财政收入的消减效应明显

税费改革取消了自1953年确立的财政自筹制度。由于财政自筹资金依靠政府行政手段强制征收，成为游离于政府财政预算的制度外财政收入即非税收入。非税收入主要包括各种行政性收费、国有资产经营收益、罚没收入、专项收入、其他收入等。在实际操作中，这部分收入灵活性比较大，很多乡镇政府在财政资金难以保障正常运作的时候，经常会在非税收入上做文章。非税收入具有较大的随意性，加之对自筹制度的实施缺乏有效监督和管理，致使它成为乱收费、乱摊派等“寻租”行为的制度性根源。就全国范围而言，税费改革全面推行以前，乡镇自筹统筹资金在乡镇财政中的地位日益加重，其增长的幅度超出乡镇财政预算收入。以山东省为例，在乡镇可用财力中，自筹统筹资金的比重将近1/3。农村税费改革明确提出取消乡统筹、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金集资，乡镇财政自筹渠道减少，原来自筹资金的支出项目改为由预算资金支付，并且规范收费权限、标准、范围，这将会使原先很不规范的非税收入走向规范化，这对于加强乡镇财政资金监督和管理，有效遏制“三乱”无疑具有重要意义。但由此而引起的财政收入下降问题却比较严重。取消乡镇自筹统筹资金后，乡镇财政收支缺口进一步扩大，对于大部分乡镇而言，由于可用财力少，而且收入增幅普遍低于财政支出，加上各种法定支出项目以及硬性增支政策带来的支出压力，财政收支矛盾十分突出，严重影响乡镇政府的正常运转。由于乡镇财政收支缺口大，导致相当部分乡镇不能按时足额地发放工资，拖欠干部职工工资的现象比较普遍。

（二）改革中对增加乡镇财政收入的替代效应较弱

农村税费改革实施后，中央对地方转移支付力度不足，上级财政对下级财政的资金支持力度不够，无法填补税费改革后乡镇财政的收支缺口。一方面，上级财政在农村税费改革后对乡镇财政的用以填补缺口的转移支付主要限于预算资金的损失。而改革对乡镇财政最大的冲击并不在于预算资金上，而在于三提五统、行政性收费等自筹资金的减少上。对此，由于以往乡镇财政操作的不规范和数据的不确切，上级财政并不认可，即使给予适当的补偿，也较之改革前少很多，很难弥补财政收支的缺口。另一方面，中国财政转移支付制度还很不规范，在实际操作过程中，市以上的财政转移支付，基本能按标准落实，但经过层层往来特别是县、镇级财政挤占、挪用，最终到村所剩无几。乡镇财政的收入结构从农业税为主转变成其他所得税、流转税等税收，才会减少遭受农村税费改革的冲击。但是，乡镇经济的发展是一个长期的过程，需要在制度上作出重大调整。如农村户籍制度、中小企业投融资制度、农村土地制度等。而在现在的条件下，乡镇企业由于缺乏有效的融资渠道，继续发展乏力；小城镇建设由于缺乏资金，无法实现实质性进展；农民进城务工由于缺乏相应的制度保障，收入提高比较困难；农民收入水平低，无法调动农村市场。这些都制约着乡镇经济的发展，想在短期内为乡镇财政找到新的税源或调整税源结构，很难实现。

二、当前乡镇财政运行的困境

（一）乡镇债务包袱沉重，财政风险加大

目前全国绝大多数的乡镇都有不同程度的负债。乡镇的负债原因是多方面的，主要是以前多年积累以及偿债能力明显降低造成的负债。尽管许多债务是在农村税费改革之前就已发生，并非农村税费改革造成的，但是由于农村税费改革形成的乡镇财政政策性缺口、收支结构及其预算管理的规范化的刚性约束，在一定程度上增加了这些改革前留下的乡镇债务问题的解决难度。税费改革堵死了三提五统和各类非法集资、收费的渠道偿还债务，除个别省份乡镇企业较成规模外，绝大多数乡镇的企业税收都不能满足偿还债务的需求。在此情况下，债务成为乡镇政府的一个长期包袱，而固定的利息支出进一步加大了乡镇财政的困难，这样的支出比人员支出和法定支出具有更为强烈的刚性。2008年4月，中国科学院农业政策研究中心（CCAP-CAS）在全国有代表性地抽取了5个省（江苏、四川、山西、河北、吉林）25个县的50个乡镇进行了有关乡镇债务情况的调查，截至2007年末，样本乡镇债务总额为4.3亿元，每个乡镇平均负债902.2万元，以此推算，目前全国乡镇债务总额估计已不低于4000亿元。随着债务规模的膨胀，债务风险也在不断增加。乡镇财政对债务形成了较高的依存度，且有不断提高的趋势，而且乡镇债务率的快速增长也使农民个人负担率超过10%的警戒线。从某种意义上说，乡镇债务是一个数额巨大的黑洞，并可随着时间的继续而不断放大。

（二）收支矛盾突出，机构运转困难

从收入方面看，除了少数富裕地区外，中国大部分乡镇的经济基础薄弱，农村产业结构单一，商品化农业规模小。乡镇收入构成以农业税为主，缺乏支柱税源，工商税收占乡镇财政收入比重很小，财政收入增长潜力有限。取消农业税后，乡镇财政失去了原来的主要收入来源，只能依靠分税制改革后，留给地方的一些小税种。这些小税种税源零散，结构复杂，征管成本高，难度大，增长潜力有限。而且，随着税费改革的深入，取消了乡统筹费、农村教育集资等专门向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资，取消了屠宰税，而随之而来的问题是乡镇财力严重不足。从支出方面看，农业税改革后，乡镇财力的有限性与事权的无限性的矛盾越来越突出，保工资、保运转面临着很大的困难。在乡级层面上，乡镇行政管理费支出主要包括乡镇人大、乡镇政府各职能机构的各项经费支出以及维护农村社会秩序所发生的农村治安费用。在目前政府职能还没有变，乡镇机构改革没有到位之前，农村税费改革的实施，无疑使乡镇机构的运转陷入了困境。

（三）财力保障缺失，公共产品供给不足

农村公共产品是指由一定地区农村居民公共消费的具有非竞争性、非排他性的产品和服务，如农村教育、卫生、交通、通讯、基础设施等。中国的农村公共品的供给实行的是以农民为主体的公共品供给机制，公共品的供给通过上交税费的方式最终由农民承担。取消“三提五统”和各种集资摊派后，又取消农业特产税和农业税，乡镇财政失去了重要的财力保障，无力提供足够的公共品来满足农民的需要。首先，农村基础设施建设支出缺口较大。税费改革后，乡镇财政同样是捉襟见肘。虽然中央和地方各级财政都加大了对农业基础设施建设的投入，但这块转移支付大都是有条件的，即需要乡镇财政按一定比例配套。在有收费权的情况下，乡镇可通过向农民集资加以解决，但收费权取消后，大部分乡镇都无力解决配套资金。其次，农村义务教育经费严重不足。农业税费改革的一个重要内容是取消了以乡村两级办学为主的乡镇统筹、各类教育集资和一些教育方面的收费项目，显然这将导致教育投入大幅度减少。虽然在取消农业税后，乡镇教师的工资改由县（市）统一发放，但由于中国半数以上的县级财政状况并不乐观，财政状况差的乡镇无法保证补贴的足额发放，乡镇教师的工资问题还是没有从根本上解决。最后，对农村社会保障体系的建立形成制约。取消农税后，对大部分乡镇而言，若上级政府转移支付不到位，不要说建立完善的保障支出体系，就连现有的军烈属优抚、五保户供养都将出现资金缺口。

（四）乡镇财政的管理混乱，行政成本偏高

分税制改革后，大部分乡镇实行了综合财政预算和零户统管试点，但是传统的粗放式财政管理观念没有得到根本改变，有的乡镇财政所人员较少，素质不高，制度不完善，自身管理尚有待于进一步加强，难以对所属乡镇企业、单位进行有效的管理和监督。更重要的是，农业税取消以后，如何在推进村民自治的基础上，实现对村组财务的有效指导管理，是乡镇财政当前迫切需要解决的课题。由于在实施分税制财政体制和农村税费改革时，没有进行相应的配套改革，但新型农村合作医疗配套资金、独生子女费、畜禽防疫经费、农村环境整治经费、绿化经费等快速增长，乡镇财政的社会负担日益加重。在财力减少、社会各项事业发展带来的巨大支出压力下，行政成本并没有得到有效控制。乡镇机构臃肿、财政供养人口庞大，加之乡镇普遍缺乏主动压缩支出的意识，办公费、招待费、会议费、交通费等持续增长，行政成本居高不下。必要的办公经费得不到保证，乡镇干部的工资普遍拖欠，严重挫伤了他们工作的积极性，人浮于事，乡镇财政陷入恶性循环。

三、乡镇财政运行困难的原因分析

（一）现行财政体制的不完善，乡镇财政缺乏制度保障

一是在政府间财力分配上存在财力层层向上集中的机制。1994年的分税制改革实际上仅限于中央和省级政府间。但至今省以下“分税制”体系并未完全到位，致使许多乡镇财政因分配关系不明确而缺乏稳定的收入增长机制。并且，政府事权及相应的支出责任范围缺乏科学、合理的界定，且缺乏法律保障。按照财政分权理论，一级政府对应一级事权，“乡事乡办，乡财乡理”。但是，乡镇政府却承担了与其有限财权极不对称的大量事权，直接导致了乡镇财政困难。二是政府间财权划分与事权划分不对称。政府财力层层向上集中，而政府职能和支出责任却不断下放。中国基层政权不仅要提供义务教育、本区域内基础设施、社会治安、环境保护、行政管理等多种地方公共产品，同时还要支持地方经济发展，而且基层政府所安排的支出大都刚性强、欠账多，所需支出基数大、增长也快。三是地方税体系不完善。现行地方税中缺乏稳定且有规模的税种，且地方税收立法权、税法解释权、税目税率调整权和税收减免权都集中于中央政府，地方增减财政收入的自主权很小。四是中国政府间的财政转移支付制度与分税制体制的配套要求相比还相差甚远，缺乏规范、科学、稳定性，尤其不适应农村税费改革后乡镇财政运转的需要。表现为转移支付的力度不够大，形式不规范，分配办法的不科学，随意性大。

（二）财务管理混乱，举债缺乏约束机制

一段时间以来，上级政府为增加工作力度，将招商引资、财政收入等诸多工作列入乡镇主要干部政绩考核的内容，考核指标完成的好坏，直接影响到政府领导的政治经济利益，由此出现了事与愿违的现象。一是热衷于政绩形象工程。全民招商、零地价用地、无底限优惠，一些地方虽然搞出了成绩，却留下了大量的债务。二是举债交税、虚增收入。在一部分乡镇，由于上级政府下达的收入任务脱离实际无法完成，为了应付考核，也只得拉税、买税，借款缴税，既造成财政收入的虚假，也增加了债务。上级政府对乡镇的考核中规定了不少不属于政府职权范围内的项目，就是没有债务指标这一项，这是乡镇债务迅速增长的重要原因。三是缺乏监督制约机制。现行的《预算法》等有关法律，规定了预算安排和执行的原则是量入为出，禁止地方财政出现赤字和地方政府举债。但在实际执行过程中，乡镇财政是政府的职能部门，不仅不能制止政府的随意举债行为，反而要为政府举债出谋划策。乡镇人大和上级审计部门对乡镇的举债行为缺少必要的审计和监督，也一定程度上助长了乡镇债务的增长。

（三）乡镇经济基础薄弱，财政收入缺乏经济支撑

乡镇经济仍然是传统农业经济，经济结构单一，以粮食生产为主的种植业仍占主导地位，非农经济规模小，盈利能力差，财政贡献小，基本上没有稳定的税源。但随着农业税费改革的不断推进，乡镇财政收入变得越来越没有保障。乡镇财政为了维持机构的正常运转，不得不在“其他收入”和预算外收入上做文章，滋生新的“费负担”，用于弥补财力不足。同时，乡镇经济中的第二产业规模普遍较小，在中央、省、市、县地方政府拿走相应比例的税额后，乡镇留用财力很小；而第三产业在乡镇区域内发展滞后，对财政的贡献不大。

（四）乡镇政府职能转变滞后，财政“越位”与“缺位”并存

乡镇政府行政体制改革的滞后，政府管理职能的转变未适应市场经济体制的发展，造成财政的“越位”和“缺位”并存，成为乡镇财政困难的重要原因。首先，乡镇不仅同样按照集权大一统的方式搞所谓“六套班子、七所八站”，而且，由于向下和横分流渠道的匮乏，约束和监督机制的缺失，即使精简机构，执行起来往往是减了机构不减人，在某些经济发达地区，政府部门甚至成了解决就业的唯一渠道。中国相当部分乡镇70%～80%的财力用于养人，而缺乏办事的经费，部分贫困乡镇甚至连养人的钱都缺乏。其次，乡镇政府还没有完全从私人经济领域退出来，有的还继续把财政资金投入到竞争性领域，直接兴办企业。在财力有限的情况下，政府的越位必然引起相应的缺位，导致应由政府提供的公共产品和服务没有财力保障。上级出政策，乡镇财政拿钱的规定过多，使乡镇财政在财力安排上处于被动局面。

（五）乡镇政府权责不清，公共管理体制不合理

乡镇财政困难更深层次的原因是公共管理体制本身。目前中国农业管理体制的系统是上下级机构“对口”设置，这是典型的计划经济的产物。在市场经济条件下完全没有必要，如中央农业主管部门负责重要影响的、事关农业发展的全局化的工作，而省级组织就没有必要有这些工作，到了市一级，主要是执行政策以及上报有关情况，机构设置并不需要“对口”。由于历史的原因，中国农业管理机构一直没有形成一个权威的、单独的宏观管理的行政机构，而是部门分割，各自为政。

四、乡镇财政走出困境的基本路径

（一）完善地方财政管理体制，规范地方分配关系

首先，要按照财权、事权相统一的原则，合理界定地方各级收支范围，确保基层政权的正常运转和各项事业的健康发展。一是按照区域性原则和责财统一的原则划分各级事权，根据基层政府的支出责任，相应下放财权财力，使财力和支出责任相匹配，尽量减少专款规模。二是对共有事权应依法明确职责，并建立相应的支出分摊机制。其次，在分税制财政体制的总体框架下，应进一步改进和完善转移支付方式。建立规范、科学的转移支付制度，加大转移支付的规模和力度，规范转移支付的方式。为更好地摆脱计算中转移支付的基数，可将原体制定额补助、增资性转移支付和部分专项补助，合并简化为一般性转移支付。最后，实行彻底的分税制，完善地方税收体系，明确地方税主体税种，合理确定税收管理权限。加强中国地方税体系建设，合理确定地方税权，优化地方税结构，规范地方税征管和保障体系。在科学划分各级地方事权的基础上，为地方公共产品的供给提供稳定的资金来源。

（二）完善乡镇财务管理机制，化解乡镇债务风险

健全财政监督审批制度，防范、化解乡镇财政的债务风险，实现乡镇财政的收支管理法制化、正规化。首先，加强乡镇政府债务管理，防止出现新的不正常债务，化解债务风险。对经济发达、财政收支规模较大，或者具有明显的集聚和辐射作用的中心镇，应进一步扩大乡镇财政管理的自主权，以调动其发展经济和组织收入的积极性；对经济欠发达、收支规模小的乡镇，则可实行“乡财县管”，由县级财政直接进行规范管理。其次，在具体的财务管理上，要加强乡镇财务会计集中核算工作，充分发挥乡镇会计核算中心的作用。要建立债务消化监督和报告制度，上级财政要对下级政府债务进行监控，并作为财政工作考核的一项重要内容。最后，要全面清理县乡政府的债权和债务，明确性质，界定责任，分类处置。逐年消化旧债，严格控制新债，不得超越财力可能举债搞建设。把消赤减债工作纳入乡镇领导任期的工作目标管理，严格奖惩。要坚决禁止要求农民出钱、出物、出工的达标升级活动，不搞劳民伤财的政绩工程、形象工程，不能要求乡镇配套资金搞建设项目等。

（三）促进农村经济发展，加力培植乡镇税源

从根本上来讲，要解决乡镇财政困难，必须大力发展农村经济，提高农民收入，做大做强乡镇财政的财源基础。大力支持农村经济发展，提高农民收入水平，应从城乡统筹发展的角度，按照“多予、少取、放活”的要求，以农民增收为核心，强化对农业的支持和保护，建立农业和农村经济稳定健康发展的长效机制。首先，应从本地实际出发，建立和扩大各种农副产品专业批发交易市场，为产品销售提供更大的服务平台。并通过完善流通体制，加快地产品的销售步伐，扩大市场空间，不断提高地产品的经济效益。在项目的帮扶上，要从实际出发，根据困难乡镇的不同情况，有针对性的安排一些适合本地区有发展潜力的工农业项目，并相应采取一些优惠政策，促进其发展。其次，加大对农村经济发展的支持力度，从政策、资金、服务等方面大力支持民营经济的发展，加大招商引资力度，大力发展民营经济，壮大经济实力，培养税源、涵养税源。再次，要把乡镇财源建设的主攻方向和着力点放在农产品深加工上，在此基础上积极引导农业产业化的发展、升级，通过大力培植农业产业和农产品加工龙头企业，加速农业产业化进程。最后，在培植财源的过程中，要注意建立和发展多渠道的投融资机制，既充分发挥财政资金的引导作用，又拓宽银行信贷资金渠道。

（四）精简乡镇机构，加快转变政府职能

全面取消农业税，为乡镇机构的精简提供了前所未有的宝贵良机。借助农业税免征的政策效力，大力精简乡镇机构和人员，压缩乡镇财政支出负担，为乡镇财政创造较为宽松的发展环境。总体上应本着优化乡级财政性的资源配置，建立廉洁高效的政府管理机构的原则，通过精简机构，合并乡镇，进行优势互补，资源整合，以减轻社会负担，促进基层社会各项事业的改革与发展。关键是要严格规范乡镇的机构和岗位设置，减少不必要的机构和财政供养人员，节省行政费用开支；要严格控制新增机构、编制和财政供养人员，对超编单位的超编人员不得安排人员经费和公用经费；加快事业单位机构改革步伐，将有条件的事业单位推向市场；要清理县乡财政供养人员，加大人员分流力度，实施“减员增效”，降低行政成本。

（五）健全公共管理体制，实施绩效评估

按照十七届三中全会精神，继续推进公共财政覆盖农村政策的实施，建立新型的公共管理体制。一方面，做到县乡政府农业机构的设置和工作职能根据各自的需要和市场来决定，不需要再和中央政府“对口”，尽可能的减少机构设置，提高工作效率。另一方面，在分权的基础上做到“评估管理”。随着中国农业由计划经济走向市场经济、由传统农业向现代农业转变，农业的产前、产中、产后诸环节作为一个整体，综合运用各种社会经济措施来进行一体化管理和服务，已成为必然趋势。组织绩效是当代政府和部门管理的核心价值，而分权化的管理抛弃了层级的传统集权模式，力图调动各方面积极性和创造性。在实际工作中，乡镇部门由于“评估管理”的引入而增加了压力，使得其能够自觉调整组织结构，促进公共人力资源的开发，同时由以前主要对工作流程的关注转变到对工作效果的关注上来。

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