地方政府债务风险治理小议

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[摘要]从消减到控制,地方政府债务风险的治理之路必须尊重地方政府债务风险控制的逻辑,明确地方政府债务风险控制的目的并非仅仅是消减风险,而是控制风险的损失与收益。以近期将在新疆试点的资源税改革为契机,借助于扩大地方政府财政汲取能力的税收制度改革,地方政府债务风险治理可望迈向良性循环。

[关键词]新疆;资源税改革;地方政府债务风险

一、引言

近期学界和官方对于地方政府债务风险的管理在提法上有些变化,之前更多地用“消减”,现在则开始使用“控制”这样的说法。在某种程度上,这意味着随着对地方政府债务风险理论研究和实践的深入,人们开始用更为开阔和远瞻的视角来对待地方政府债务风险管理问题。治理地方政府债务风险,必须明确地方政府债务风险控制的逻辑,尊重地方政府债务风险控制的逻辑,正确对待已存在的地方政府债务风险。地方政府财政造血功能的加强,对于地方政府债务风险治理具有积极效应。2010年7月召开的西部大开发工作会议,确定了今后十年战略总体自标,明确资源税改革将从新疆扩大至整个西部地区。资源税制改革,对于地方政府债务风险控制亦有积极效应,本文拟以即将扩大化的资源税改革为例,阐述论点。

二、地方政府债务风险控制的既有努力与忽视之笔

(一)既有努力

政府一直在努力控制地方政府债务风险。按照Hana对于政府债务的分类,将地方政府债分为直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债。相应的,地方政府债务风险可以分为直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险。针对日益积累的地方政府债务,近期控制地方政府债务风险的努力主要表现在地方政府债务显性化和加强预算硬约束方面。2009年财政部代地方政府发行2000亿元的地方政府债,以预算管理作为控制手段,地方政府债务显性化迈出重要一步。2010年地方政府债蓬勃发行的势头似乎不减。对于所发行的地方债的使用和管理,财政部出台了若干制度,从地方债的使用、支出管理到使用过程中的预算监督,以及到期债券地方政府不能偿还的惩罚都进行了比较具体的约束和规定。而对于已发行的地方政府债,从使用用途到偿还,以及不能到期偿还的惩罚,中央也出台了比较细致的规定进行制度约束和预算硬约束。考察已出台和正在出台的地方政府债务控制对策,发行地方政府债可以看作是将隐形负债显性化,强调对既有债务加强预算硬约束等是试图通过严格的财经纪律控制地方政府债务风险,近期对清理地方政府债务融资平台的关注和政策推进。是防范因地方政府担保引发的或有负债风险侵及银行业,可以看作是规范或有隐形负债的积极举措。…

(二)忽视之笔

考察既有文献,对于地方政府债务风险管理的论述研究渐多,但对于地方政府债务风险控制的目的表述并不明确,对既有控制地方政府债务风险的举措和未来财政改革的衔接的关注也并不多。

1地方政府债务风险控制目的不明确。任何财政政策的出台都服从于特定政策目的,关于地方政府债务风险控制的种种举措的出台也服从于控制地方政府债务风险的目的。理清目的,明确方向,举措更容易得到理解以便施行。对于地方政府债务风险控制目的的明确表述,似乎被忽视了。地方政府债务控制的目的是什么?是否一定是消减地方政府债务以达到控制地方政府债务风险的目的?显然,地方政府债务风险控制的目的,是控制风险带来的损失和收益,消减地方政府债的终极目的是地方政府债扩大不至于到财政不可控的地步。借鉴HanaPolackova(1998)提出的著名的“财政风险矩阵”,考虑我国债务构成级次,目前我国的地方政府负债主要包括省、地市、县、乡镇四级政府负债。地方政府债务可以分成直接显性负债、直接隐性负债、或有显性负债和或有隐性负债四大类,相应的地方政府债务风险包括直接显性负债风险、直接隐性负债风险、或有显性负债风险和或有隐性负债风险四大类。控制风险首先要认识风险,控制地方政府债务风险首先要认识地方政府债务规模。然而现实中,对我国地方政府债务的具体规模却难觅准确数字,也缺乏权威统计。

地方政府债务规模的不确定性,以及隐性负债和或有负债的难以把握,把人们的视角较多地引入到如何消减地方政府债务的规模,似乎地方政府债务风险带来的一定是损失。必须认识到,在管理学视角之下,风险不仅仅是损失的代名词。现代财务管理理论告诉我们,风险带来的可能是损失,也可能是收益;较高的风险不仅意味着较高的损失,还可能意味着较高的收益。风险管理的目的并不是完全消除风险,事实上,风险也不可能完全消除,而是控制风险。必须明确,控制地方政府债务风险并不等于消除地方政府债务风险,而是在地方政府债务风险发生的情况下,控制地方政府风险带来的损失和收益:如果有损失,通过控制风险使地方政府财政损失最小化;如果有收益,通过控制风险,使地方政府收益最大化。

2地方政府债务风险管理与未来财政管理改革的衔接。中国的渐进式改革路径决定了中国在预算领域内的改革也是渐进路径,地方政府债务风险管理作为财政管理的重要组成部分,出于控制地方政府债务风险目的而出台的各种预算举措和体制变革往往是在谨慎试点中推进,呼吁很久的资源税改革也是近期决定在新疆试点。局部试点,或者单项措施的出台,无论是出于经济稳定或者政治稳定的需要,还是出于经济发展的必然,都不能对既往全然否定,而且每项预算举措的出台必须考虑到与未来的财政管理改革衔接,这样的变革和创新才是审慎可取的。

我国地方政府债务风险表现在地方政府,但究其产生的原因,政治的集权和财政的分权体制框架下造成的所谓事权与集权不对等是重要原因。地方政府风险爆发,初步的恶劣影响表现为地方财政困难无力维持经济健康循环,但单一制国家的政治制度决定了作为上级政府的中央政府难免受其所累。把地方政府债务风险的治理放在整个国家财政管理的框架中考虑,种种对策的出台与国家未来财政管理改革的大方向衔接,才是善治之道。未来的财政管理,必然强调可持续性、科学发展,低碳经济时代必然注重环境的和谐发展;综合治理要求对于财政收支的管理将不仅仅局限于一个预算年度,中期预算框架将被引人,权责制的政府会计将逐渐被运用于政府会计的实践;在国家和国有企业的关系中,政府作为管理者获得税收收入,同时作为出资者也应分享国有企业的红利;伴随从税收国家到预算国家的演进过程,对政府预算约束势必更加刚性。必须看到,在目前约束和控制地方政府债务风险的种种努力中,地方政府债务风险管理与未来财政管理改革的衔接被忽视并非善治之道。

三、资源税改革与地方政府债务风险治理

资源税从价计征的改革符合资源税设置的目的,资源税成功改革对于地方政府和中央政府都有益,具有双赢性。对于地方政府,资源税改革有助于地方政府财政汲取能力的扩张;对于中央政府,资源税改革是低成本高收益的控制地方政府债务风险措施;而资源税改革本身,也是符合财政可持续发展理念的。现行分税框架下,这样的改革对于地方和中央控制地方政府债务风险都具有积极效应。

(一)有助于外部成本内部化

资源税改革一个重要的理论支撑点是通过合理的资源税制设计将资源开采的社会成本内部化,解决由于资源开采给经济社会带来的环境破坏、水土流失等诸多负面影响,即外部性问题,体现可持续发展理念。一个具体税种的征收,税率的选择十分关键。税率过低,无法解决资源开采的负外部性;税率过高,超出了资源开采企业的负担能力,企业失去开采资源的动力,政府仍然无法获得税收收收入。通过科学合理设计税率,既能实现资源开采的外部成本内部化,又不至于负担过高使纳税人亏损,有助于外部成本内部化。

(二)计征方式改革使资源型地方政府分享资源价格上涨利益

不合理的资源税费体系是石油公司在油价上涨中获取超额利润的原因之一,但不是最主要的,更不是唯一的因素,造成石油企业暴利的根本原因在于我们的资源税费体制既不完善又不合理。现行资源税费体系在制度上设计了名目繁多的税(费)种,如资源税、资源补偿费、矿业权使用费、探矿权价款和采矿权价款、特别收益金①等等,但由于资源税和资源补偿费率较低,难以起到调整各方利益的作用,而少数资源垄断企业的特殊地位使得一些税(费)种在实践中难以得到实施。将资源税由从量计征改为从价计征,可以使资源型地方政府分享资源价格上涨的利益,增加当地财政收入。一个财政收入稳定增长的地方政府,其抵御地方政府债务风险的能力绝不会弱于地方财政收入不稳定的政府。

(三)资源税从价计征对扩大地方政府财政汲取能力具有积极效应

税收是政府财政收入的最主要来源,符合经济发展方向的完善的税收制度有助于政府在预算管理上做到优秀。在地方政府债务风险管理上,无论是努力实现地方政府债务的显性化,还是加强预算硬约束,或者建立地方政府风险预警机制,都不如完善的、中央地方合理分权的税收制度设计,妥善处理中央政府和地方政府之间的财政关系,合理处理政府与企业之间的关系,地方政府债务治理之道才可成功。资源税是资源开发型城市的收入来源之一,资源税改革是中央政府通过税收制度设计支持地方政府的重要改革,也是中央地方财政合理分权的重要决策。资源税从价计征的改革对于扩大地方政府财政汲取能力具有积极效应,资源税改革为资源开发型的地方政府治理地方政府风险提供很好的机会,以资源税改革为契机,完善现有分权体制,有助于地方政府债务风险方面的积极治理。

(四)扩大资源税征收范围,拓宽地方税基

目前我国资源税税目包括原油、煤炭、天然气、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿、盐等七个税目,水、黄金等资源并没有列入资源税税目,资源税的征收范围较小。虽然费和税都是政府财政收入的重要来源,但是费和税相比,就法律层次而言,由于每一税种的征收都要预先以法律形式规范,税收相比于收费处在更高法律层次,政府强制无偿取得的税收收入比收费具有更强的预算规范性。资源税税目向水资源、黄金资源等产品扩大,一方面有利于鼓励资源节约利用和开采;另一方面,扩大资源税征收范围使征税税基扩大了,而规范的税制设计使地方政府对其预算内财力增长有了更可控的把握,预算内的财政收入增长使地方财政可以具有更强的可控制的抵抗债务风险的能力。

(五)输血不如造血

针对地方政府债务分类和控制难度,将地方政府隐性债务显性化可以刚性地方政府债务。允许地方政府发债,是将地方政府隐性债务尽可能显性化的举措之一。地方政府债的发行,有助于缓解地方财政中短期困境,犹如中央政府以特定政策完成对地方政府的一次财政输血。地方政府债务风险走向治理之路,中央政府是持续输血还是完善地方政府的造血机能?中央政府是授地方政府以“鱼”,还是授地方政府以“渔”?地方政府更想获得的是“鱼”还是“渔”?结果不言自明。地方政府财政汲取能力的强化才是地方政府债务治理的根本之道。

(六)有助于理顺政府与企业的关系

政府作为管理者,向企业征税,同时提供公共物品和公共服务;就国有企业和政府的关系而言,政府还是国有企业的出资人,是股东,理应获得国有企业经营的红利。不过1994年的利改税后,国有企业不再向政府缴纳利润,而是缴纳税收①。但在国企利润连续高涨情形下,公众和政府都开始意识到政府在利润分配中被忽视的股东身份,政府开始意识到自己作为股东应得的利益也应该维护,将其放在地方政府债务风险管理中,可以看作是开源之举。开源,可以开辟新的财政收入增长点,找到以前被忽视的财源;同时,对没有被充分挖掘的既有渠道的修整(资源税改革),也是开源的重要方面。预算约束是地方政府债务管理的重要方面,合理的收税比收费更容易进行预算控制与管理。而硬的预算约束是进行有效债务风险控制的重要前提,很难想象在没有硬预算约束条件下的债务风险管理。资源税是地方税种,一旦扩大征收税目,提高既有税率,将显著提高资源类企业所在地的地方财政收入。但是这样的税制改革对资源税改革的最大利益相关方——资源型企业来说,意味着要从既得利益中拿出部分给地方政府,也许改革之初企业并不情愿,不过到顺了政府和企业的关系,风险收益的分配才合理。

(七)有助于理顺中央与地方财政的关系

从1994年1月1日起,我国全面实施国务院《关于实行分税制财政管理体制的决定》,实行分税制。在分税制体制下,资源税是中央和地方共享税,但海洋石油资源作为中央收入,其它资源税作为地方收入。我国是单一制国家,在现行分税制体系下,税收的立法权仍然集中在中央政府,因而地方政府只能通过各种收费作为资源的补偿机制。地方政府发债虽然有严格规定到期偿还,但不偿还债务地方政府并不会因此破产,也许地方政府债务最后的买单者还是中央政府。较多分析中把地方政府债务风险扩大的理由之一归结为中央政府和地方政府事权和财权的不对等。合理的资源税制设计,有助于理顺中央与地方关系,中央政府和地方政府的事权和财权规范了,权力与义务关系明确了,对于地方政府债务风险的责任归属才能明确,地方政府也有了更强的约束力量致力于地方政府债务风险的管理。

(八)符合经济可持续科学发展的财政改革方向

可持续发展是在不损害后代需要的前提下,追求一种最大限度地满足当代人们生产、生活需要的发展模式。从经济学意义上看,可持续发展所关注的主要问题就是当前发展与未来发展的关系,其实质涉及人类当前利益与长远利益的关系。在不可再生的自然资源随着持续的开采而日益减少,资源过度开采和使用对环境恶化的副作用日渐突出时,远瞻的财政管理者会关注经济的持续增长是否有足够的资源储备支撑?经济增长的代价是什么?是牺牲环境?是加剧地区间发展的不公平?资源被开采后地方政府是否有能力去弥补为全国发展而付出的代价,中央政府是否应该弥补地方政府为全国发展而付出的代价?现行的税收制度是否能保证未来各代人的福利不会减少?可持续的科学发展观告诉我们,财政管理的每一个方面都应关注当展与未来发展、当前利益与长远利益有机协调和公平分配的机制,都应兼顾地区间的平衡。可以说,资源税改革也好,对地方政府债务风险控制也好,都应统筹在可持续科学发展理念的指导下。设置合理的资源税收制度,有助于增强地方抵御债务风险的能力,有助于地方财政的健康的发展。

四、结语

风险与收益总是对称的,较高风险获得较高收益,较低风险获得较低的收益。地方政府政府债务风险累积过程也可能是地方政府获得较高收益的过程。即便如此,公共财政要求政府承担公共管理的职能,任由风险扩张不加治理是政府失灵的表现。任何财务管理都必须考虑取得收益的相应成本,作为国家大财政的预算管理也要用好纳税人的钱,治理地方政府债务风险必须综合考虑各种政策成本。对于地方政府债务风险的治理,尽量避免财政政策对地方经济的扭曲性影响,中性税收制度对于经济的扭曲性影响最小,便于纳入预算管理,是值得使用的预算工具。通过完善资源税制度,在某个具体角度理顺中央政府与地方政府的财政关系,理顺政府与企业的关系,对于政府(中央政府和地方政府)而言,是低成本高收益的控制地方政府债务风险的举措。对于资源型地方政府,从资源税的改革中获得财政收入增长的好处,获得财政造血功能,有助于增加抵御地方政府债务风险的能力。期待以资源税改革为契机,地方政府债务风险治理走向良性循环。