剖析民族区域财政政策创新策略

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摘要：改革开放以来，民族地区经济有了很快的发展，地方财政收入逐年增长。但是与东部经济发达地区相比，差距还是十分明显的。针对这个问题，从财政收入和支出两个方面分析了民族自治地方财政现状。首先对我国现行的财税体制进行了分析，指出了分税制存在的缺陷，同时分析了民族地区财政支出的不合理性，并对如何增加民族自治地方的财政收入、合理财政支出结构提出了一些政策建议。

关键词：民族地区；财政自治；分税制；财政增收；财政支出结构

一、民族自治地方的财政现状

(1)财政自给率低，对上级财政依赖程度高。西部少数民族自治地方由于其本身的经济条件落后，在财政上长期入不敷出，地区财政的收入增长难以支撑本地区的社会经济发展。

(2)财政支出结构不合理，建设性资金投入不足。财政中非生产性支出不断增加，建设性资金的投入不足是西部民族地区财政收支结构的共性，这就导致了生产投入不够使得经济落后与财政收入偏低的恶性循环。

(3)中央对西部少数民族地区的转移支付结构不合理。中央对西部少数民族的转移支付形式太过复杂，分散掌握在不同的部门，且随意性很强。而且在中央财政援助的资金中，有相当一部分属于有条件的专项援助，要求地方对这类援助进行配套投入。结果往往有些贫困地区由于拿不出配套资金而得不到中央的援助。

二、从我国的征税制度看问题的根源

在我国，尤其是在民族地区，由于缺少完善的货币市场，往往要大力依靠财政措施来调动储蓄，而主要的财政措施是征收租税。因此，如何增加税收成为了民族地区提高财政收入面临的主要问题。

2.1从分税制看民族地区的财政自治问题

目前，我国实行的是分税制的财政管理体制。所谓分税制就是指国家在各级政府之间明确划分事权及支出范围的基础上，按照事权与财权相统一的原则，结合税种特征划分中央与地方税收管理权限和税收收入，并以此为主辅之以补助制的财政体制形式。

从分税制的具体实施效果来看，其有力地促进了民族地区因地制宜开发特色产业，有效提升了民族地区的税收收入。但是，我们必须看到分税制在一定程度上还是有缺陷的。如：其税收返还政策实际继续照顾了富裕地区。分税制之初，为了确保中央级收入的稳定增长，国家确定了1∶0.3系数返还的政策，促进了中央级收入的稳定增长。但是，由于1∶0.3系数呈逐步缩小趋势，这一政策执行到现在，很多地方得到中央的返还量已不到10%。很多地方，尤其是基层，把主要工作精力都放在了地方税上。同时，中央对地方的税收返还政策基本上默认了起点上的不公平，财政收入增长快的东部沿海省份得到的财力继续增加，而中西部落后地区由于财政收入增长缓慢相应得到的财力没有较快增长，进一步拉开了中西部省份财力分配差距，暴露了财力分配机制的缺陷。

2.2其他的税收措施

2007年3月16日，全国人大审议通过了《企业所得税法》将内资企业和外资企业的所得税率进行了统一。在此之前，内资企业和外资企业所得税名义税率均为33%，同时对民族地区的外资企业实行24%和15%的优惠税率，对内资微利企业分别实行27%、18%的二档照顾税率。根据新的企业所得税法，企业所得税税率统一调低为25%，对符合规定条件的小型微利企业实行20%的照顾性税率。按照这个税率水平，内资企业的税负有所减轻，外资企业的税负有一定幅度的增加。从某种意义上来说，这是不利于民族地区吸引外资的。民族地区由于其自身的局限性，经济的发展在很大的程度上还要依赖外资。但是，民族地区交通不便，基础设施建设薄弱，这本身就限制了外商在民族地区的投资。外资企业所得税率的提高，使得他们在民族地区的利润减少，更加不利于民族地区吸引外资。

三、民族地区财政支出的不合理分析

改革开放以来，民族自治地方财政支出在总量扩张的情况下，结构越来越不合理，巨大的财政缺口与财政盈余同时并存，不同地域、不同级次的地方政府行政能力及提供的公共服务水平差异越来越大。总量的增长反而暴露出更大的不平衡。

(1)行政管理费用支出比重很高。在日本，行政管理费用的支出仅占财政总支出的2.38%，韩国也仅有5.06%，民族地区的行政管理费用已大大超出了这个指标，广西已达到了10%。不否认行政管理支出的增长能够提高行政效率，但造成行政管理费用增长如此迅速的根本原因是机构和人员编制的急剧膨胀。民族地区的财政供养人口相对数较大，加重了财政的负担。

(2)民族地区的财政收入除了承担必要的生产性投入之外，还要维持科教文卫等各项公共事业，再加上民族自治地方大多处于我国的边疆要塞，维护边境安全和社会的长治久安都是一笔很大的财政支出。这对于财政收入本来就不高的民族地区无疑是很重的负担。

(3)对科教文卫的财政投入不足。对教育的投入不足，卫生保健和社会保障的支出较低，直接影响了民族地区的经济发展。尽管我国财政支出中社会保障的比例逐年提高，但民族地区交市场经济发达的地区还是有一定的差距，这也将影响我国经济的市场化进程。

四、政策建议

4.1从征税制度以及征收方式上改进

(1)扩大地方税基，完善地方税体系。包括：改革城镇建设税费制度，扩大印花税征收范围，加快推行分类综合型个人所得税制等。

(2)在合理划分中央和地方事权的基础上，重新确定中央与地方的财力结构与配置方法。要按照财权和事权相统一的原则，重新审视目前中央与地方的财力分配结构，对中央财政收入比重增长过快的势头进行适当的控制，中央对地方适度放权，使地方根据自身实际情况并结合市场经济发展需要因地制宜，从而调动地方的发展经济积极性。

(3)赋予民族自治地方必要的地方税收立法权和管理权限。例如：赋予地方适当的税收立法权、税目税率调整权、减免权。属于地方的税种，可由自治地方政府立法解释，设立新的税种以及税率的调整都可由地方政府决定。对于涉及范围较广的，波及其他省份的税收政策调整可先申报，经中央批准后实施。

4.2设立新的税种

我国的民族地区资源丰富，环境优美。但是在过去的开发过程中，并没有重视环境资源问题，资源过度开发，环境严重破坏。经济发展的代价是沉重的，这与我国现在倡导的可持续发展也是相违背的。

(1)设置生态环境保护税种。

包括清新空气和洁净水源在内的生态环境产品，既有外部不经济性很强的特征，对其征税可以将外部成本打入社会各项经济活动内部，促进经济活动主体朝着保护生态环境的方向转变。可以对排向大气中的各种废气、固体废弃物和导致环境污染的产品征税。

(2)设立有利于高效利用和保护不可再生资源的税种。

由于人类生活对不可再生资源的依赖性、稀缺性以及开发代替新资源的难度和成本高而应该得到我们的重视和保护。对于这些资源，我们应该采取包括税收政策在内的各种措施尽可能循环利用。例如对石油、天然气征收能源税；对土壤和地下水实行保护税；鼓励不可再生资源产品重复高效利用的税收政策。

4.3合理调整财政支出

(1)应适度提高基础建设支出。目前我国民族地区资本市场发育水平不高，市场化筹资能力有限的情况下，能源、交通和农业等基础设施投资不足，必然促进“瓶颈”制约和结构失调的加剧。因此政府应对基建、经济结构调整与优化和推动现代化进程等战略性任务负责。

(2)提高对科教文卫支出的比重。民族地区的科教文卫目前还处于十分落后的状态，而教文卫事业的落后会在一定程度上阻碍经济的发展。因此，随着国家和民族地区财力的增长，要保证国家财政性教育经费的投入需要，同时要加大对科学研究支出的投入。

(3)提高对环境保护的支出比重。近几年来，由于开发不当，民族地区的生态平衡遭到了破坏，环境污染严重。为了民族地区更合理的开发及发展，我们必须加强对环境的保护。由于环境保护是一项公共产业，因此需要政府为其提供必要的财力保证，加大对环保支出的投入。

(4)精简政府一般性服务支出，控制行政管理支出的增长，加快政府机构改革，精简机构和富余人员，控制行政管理支出费用在8%左右。

参考文献：

[1]刘剑文.财政税收法[M].北京：法律出版社，2007：283284.

[2]钟晓敏.科学发展观与财政制度创新[M].北京：中国财政经济出版社，2005：376388.

[3]张冬梅.民族地区财政支出结构及优化对策[J].中央财经大学学报，2006，(9)：1519.

[4]金悦.浅谈民族自治地方的分税制[J].内蒙古科技与经济，2007，(4)：1112.