探究公共财政支配结构优化研究论文

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关键词：公共财政支出;政府职能转变;结构优化

内容摘要：由于公共财政支出的结构不尽合理，还存在诸如行政成本过高等问题。文章指出，公共财政支出结构和规模的优化成为转变政府职能，解决目前政府职能中依然严重的“越位”、“错位”、“缺位”等问题的关键。转型时期我国政府职能开始发生重大转变,以建立廉洁、高效、灵活的政府为主要目标，逐步从经济建设型政府转变为公共服务型政府。近年来政府收入的快速增加，为政府职能的转变提供了重要保障。

改革开放以来，以发展经济为导向的政府职能定位体现了经济建设型政府的特征。发展经济成为政府的首要职能，政府以经济建设主体的角色直接介入微观经济过程，有限的政府资源主要用在了经济建设方面。随着我国社会主义市场体制的不断完善和国民经济的日益发展，十七大正式提出了政府转型的目标：建设服务型政府。而公共财政是构建服务型政府的物质基础，起着重要的支撑作用，体现着执政能力建设的成效。因此，公共财政支出的合理分配是政府职能转变的基础，也是构建公共服务型政府的重要内容。

政府公共财政支出与政府职能转变的关系

通过建立公共财政体制，把公平、公开、规范的原则贯彻到财政资金使用的全过程，充分发挥公共财政在缩小收入差距、保障社会公平、促进经济协调发展等方面的职能作用，保障和推进经济社会全面、协调和可持续发展。公共财政所履行的收入和资源配置职能是以政府与市场活动边界的准确界定为前提的分配。市场机制无法解决或解决不好的，属于社会公共领域的事项，公共财政原则上必须介入。因此，公共财政主要致力于解决资源过度开发、自然环境不断恶化、贫富两极分化等问题，在解决市场失灵的同时防止行政失效。公共财政所追求的是社会全面、协调的发展，以满足社会公共需要和社会公共利益为宗旨，促进经济、社会和人的全面发展。公共财政为政府职能转变提供制度保障。首先，健全公共财政制度是财政部门的职责所在；其次，改革收入分配制度和健全社会保障制度，是公共财政直接参与的重要内容；最后，完善民主权利保障制度、健全法律制度以及完善司法体制机制，需要公共财政发挥保障作用。由此可见，通过公共财政而建立起的制度性保障，是政府职能转变的基础。

我国政府公共财政支出结构存在的问题及其影响

公共财政支出是以政府为主体，以政府的事权为依据进行的一种货币资金的支出活动。如果政府以一定的数量和质量向公民提供产品和服务，那么公共财政支出实际上就是执行这些政策所必须付出的成本。公共财政支出是政府政策选择的反映，通过公共财政支出分析，可以对政府是否或在何种程度上对纳税人负责做出更好的判断，而公共财政支出分析的最终目的则是为了改进公共财政支出管理。

（一）财政支出水平下降影响政府调节社会公平的能力

当前，我国正处于体制转轨时期，由于分配关系尚未规范，政府支出绝对额虽然逐年增加，但政府支出占GDP比重，从1995年到2007年均呈下降趋势。据测算，财政支出占GDP的比重1995年为27.2%，2001年为22.4%，2004年为16.6%，到2007年已降为11.7%，近年来虽然有所增加，但也只有20%左右。而发达国家财政支出的规模平均达到了GDP的40%左右，一些转轨国家中央财政支出占总支出的比重平均也达到了60%，即使是一些中东欧等转轨国家2007年分别平均达到了42%和33%。

根据瓦格纳法则，当国民收入增长时，财政支出会以更大比例增长。随着人均收入水平的提高，政府支出占GNP的比重将会提高，这就是财政支出的相对增长（见图1）。瓦格纳是在对欧洲国家和美国、日本等国的资料进行分析后得出这个结论的，他认为这种财政支出增长的趋势可以从政治因素和经济因素两个方面加以解释。随着经济的工业化发展，市场中当事人之间的关系也愈加复杂，由此引起对商业法律和契约的需要，要求建立司法组织，这样就需要增加政府公共支出，此为政治因素。经济因素是指工业发展带来人口居住密集化，由此将产生外部拥挤性等问题，需要增加公共部门进行管理。此外，教育、文化、保健、福利等支出的增长会以超过GDP上升的比率而增长。可见，无论经济因素还是政治因素都与政府管理和服务有关，瓦格纳的公共支出理论为许多国家的经济发展资料所证实。而我国低水平的财政支出格局与国际上财政支出比重日益上升的趋势相悖，已经严重制约和影响了政府正常履行职能，难以确保包括政府转移支出在内的社会公共性开支的最低资金需求。这就表明，当前我国财政的转移支出职能非常弱化。

我国社会成员收入差别持续拉大，国家公布的基尼系数是0.47，已超越了0.4的警戒线。城乡差别和地区差别等社会差别也不断拉大。“据有关学者测算，2004年，中国名义城乡收入差距为3.2∶1，但是如果将社会保障、公共医疗和公共教育等因素考虑在内，城乡实际收入差距已达5∶1到6∶1。依照这个分析，公共服务因素在城乡实际收入差距中的比例占到30%-40%。”因此，公共服务供给的弱化和收入差别的持续扩大，使得社会公平问题日益凸显。

（二）政府财政支出格局中“越位”、“缺位”问题突出

由于长期实行计划经济体制的惯性，未能迅速有效界定政府在市场经济条件下的职能，使政府仍然在许多方面继续延用计划经济时期的做法，政府大包大揽的局面仍然未得到根本改变，这从政府财政预算支出内容仍然看得出。在市场经济条件下，建立较为完善的社会保障体系显得日益迫切和重要，正如世界银行2005年年度发展报告指出的：“中国在未来的发展中，如何建立一个既充满竞争、又充满关怀的社会是政府面临的一项重要任务”。“但从当前的现实看，对于社会养老保险、失业保险这些事关社会稳定大局的事情，并没有完全纳入财政分配管理范围，筹资渠道不顺，社会保障资金供给不足，长此以往，将会对社会经济的协调发展和体制转轨带来不利影响。”

（三）财政自身管理机制不完善

在预算管理上，预算编制不细，预算的编制审核一直采用以增长比例确定总量增长的办法，财政支出的安排长期存在切大块直至执行中频繁追加的问题，即使有些地方实行了“零基预算”，却不够规范，缺乏科学性和严肃性，漏洞较多。在预算的完整性上，由于部门利益的驱使和管理措施不到位，预算外资金并未作为财政性资金实行严格意义上的收支统管，财政预算仅仅包括了预算内收支，预算外收支分散于各部门和单位，成了财政难以掌握的“第二预算”。另外，我国财政预算执行工作透明度不高，导致有关部门和人员在资金分配和使用时自由裁量权过大；各级人民代表大会及其常委会对各级政府的财政预算及其执行情况，尚未形成真正意义上的监督制约；财政监督检查还没有渗透到财政性资金使用的各个环节，存在着真空。

我国公共财政支出结构优化调整策略

从经济发展要求看，我国财政支出结构优化调整的重点应集中在以下几方面：

（一）加强公共财政的公共性开支且严控不合理的财政支出项目

社会公共性开支主要包括科技、教育、卫生和社会保障、环境保护等代表社会共同利益和长远利益的支出，是市场经济条件下国家财政支出结构中一项重要的支出，而且随着经济的发展和国家财力的增长，该项支出所占的比重呈上升的态势。这些方面的支出关系到经济的发展和和谐社会构建，因此在公共财政支出上应给予更多的倾斜。与此同时，要严格控制不合理的开支项目，使财政发挥其最大的效用，这不仅可以优化财政支出结构，同时也可以提高财政支出的效益。

（二）加强规范与监督财政支出行为

首先是充分发挥各级人民代表大会的监督作用，使从编制预算、审核预算，到执行预算和决算，人大的监督作用越来越明显，财政支出越来越规范；应尽快修改《预算法》，增加财政违法责任追究、确保对困难地区的转移支付等条款，用法律维护财政的严肃性。其次是发挥审计、会计等中介机构和各预算执行单位的监督作用，加强各级审计部门的监督。凡是财政涉及的地方，都必须审计，对有关单位和个人，实行问责制度。由于预算资金最后是由具体的部门来实施的，其执行结果直接关系到财政资金使用的规范性、效益性、公平性，必须加强部门预算执行的检查和监督，加强财会人员的法制和诚信教育。再次是发挥财政部门的监督作用。财政部门是代表政府进行财政资金分配与管理的执行机构，对财政资金分配具有最直接的职责，当然也最了解财政资金支出的有关动态信息，因此这是有效防止支出“越位”、“缺位”的关键所在。

（三）完善公共财政预算管理体制

国外财政实践表明，公共财政模式与预算体制密不可分，即政府预算制度为该模式的形成和存在提供了基础形式。一是公共财政预算体制从基数法预算体制逐步调整为零基预算体制。基数法在一定程度上缺乏科学性和刚性，而零基预算只以社会经济发展的预测为依据，不考虑以前的财政收支情况，具有以下优点：一方面可提高预算编制的公开性和透明度，有利于促进财政资金分配的规范化、程序化；另一方面可以优化支出结构，这对确保地方财政的预算收支平衡起着重要作用。二是全面推行政府采购制度。从国外经验看，政府采购制度的主要功能是发挥宏观调控作用。因此，我国的政府采购应有意识地发挥宏观调控作用，大型采购项目应更多地分配给欠发达地区，还有一些产品采购项目可更多地分配给需扶持的国有企业。“这样做比单纯拨付资金更有价值，而且可以改变过去财政支出一拨了之、管理粗放的状况，可提高财政资金的使用效率。”同时，还可以避免公共资金使用者与最终商品和劳务提供者“合谋”。三是推行国库集中收付制度（会计集中核算）。国库集中收付制度是按照国际惯例，公正、公开、公平地优化政府收支行为，提高其效率。这是我国公共财政的改革取向。

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