发展保税区借鉴国外经验论文

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摘要：某国的保税制度起步较早，1897年就出现了保税区的特许制度。20世纪50年代中期以来，某国经济由战后复兴期进入高速增长期，对外贸易逐渐成为支撑某国经济发展的重要支柱。1954年，某国现行的保税制度基本成型，1992年又增设了综合保税区。设立保税区是某国政府促进对外贸易，特别是转口贸易和加工贸易发展的一项重要政策手段。同时，它在确保关税的征收和维持对外交易秩序方面也发挥着一定的作用。尽管中日两国保税区具有诸多不同之处，发展阶段也存在较大差异，但某国保税区的发展历程和经验仍对我国具有一定的借鉴意义。

一、某国保税区的建立及类型

(一)基本类型

某国保税区分为指定保税区和许可保税区两种基本类型。指定保税区通常由某国各级政府设立，属于城市公共设施。目前某国全境共有85处，主要是在临港地区划分一块区域，在此区域内进行外国货物的装卸、搬运，以及海关报关所需的简单改装与分类，但不能进行改变货物性质的复杂加工和制造，货物存放时间不超过一个月。

许可保税区通常是由私人企业向某国海关申请，得到批准后设立的，运营均为私有性质。主要有四种类型：一是保税仓库。保税仓库与指定保税区功能基本相同，但区位不一定临近港口，货物存放时间可长达两年。保税仓库数量众多，目前某国共有5206家。二是保税工厂。保税工厂内可以对外国原材料进行保税加工或制造，并出口国外。保税工厂运营期限为两年，但可依据情况申请延长，目前某国有326家。三是保税展示场。保税展示场内可进行外国货物的保税展览及交易。目前，某国常年存在的保税展示场仅有国立文化财机构九州国立博物馆和长崎孔子庙中国历代博物馆两家，根据需要，某国海关通常会每年不定期批准约20家。四是综合保税区。综合保税区功能较为齐全，包括以上所有保税区的功能，可以进行外国货物的藏置、加工、制造及展览。目前某国仅有横滨港国际流通中心、川崎物流中心、中部国际空港及爱媛国际物流枢纽四家。

(二)申请与监管

某国保税区申请比较简单，处理审核时间相对较短，如果条件符合，一般在一个月内即可获得批复。指定保税区由于属于公共设施，申请需得到某国财务大臣的批准。许可保税区则只需向所在地所属的某国海关税关申请，得到税关长的批准即可。某国将全境分为九大税关，每一税关都具有批准保税区申请的权力。

某国保税区的监管实行收费制。申请保税区的公司每月按面积大小向各税关交纳管理费，收费标准为每1000坪每月2.03万日元(1坪＝3.30579平方米)。由于某国保税区数量众多，且分布相对分散，税关监管人员无法对其进行日常监管。因此，保税区的日常监管以各保税区自行监管为主，税关监管人员每年进行一两次不定期抽查。如发现违反规定的行为会依据相关法律进行处罚，严重的甚至将被撤销保税区资格。

(三)法律保障

某国保税区遵循先立法、后设区的原则，保税区的法律经过了多年的演变与改进。1954年，某国制定《关税法》，对之前针对保税区实行的法律《借库规则》、《保税仓库法》、《海关仓库法》、《仓库法》及《保税工厂法》予以统一、修正。《关税法》对某国海关管辖的各方面事宜均做出详细的法律规定。其中，第37条、第42条、第56条、第62条第2款、第62条第8款分别对指定保税区、保税仓库、保税工厂、保税展示场及综合保税区等不同类型的保税区做出了不同的规定。

二、某国保税区的发展现状及未来趋势

某国的保税区基本集中在某国港口比较发达的东京湾及京阪神地区，其中横滨税关所辖区域是某国保税区最集中的地方，在区域数量及面积两方面均位列九大税关之首，某国仅有的四个综合保税区，其中三个落户于横滨和神户两大税关。这种集中客观上更有利于保税区发挥其自身功能。

(一)指定保税区稳步增长

20世纪90年代，由于某国贸易立国战略的大力实施，进出口贸易并未受到某国经济低迷的影响，规模扩张迅速。加之某国《关税法》明确规定，进出口货物不论加工与否，在申请报关前都必须停留在保税区内，这就从制度上保证了对临近港口、可I临时存放货物的保税区产生不断增长的需求。顺应市场要求，1996年以来，某国指定保税区的数目及面积总体均呈现增长态势。

(二)许可保税区发展迥异

具体而言，保税仓库数量持续下降，面积浮动增长。某国保税仓库数量由1998年顶峰时的5585家减少到2009年的5206家，十一年间减少了379家。尽管数量持续下降，但保税仓库的面积则在2003年到达最低点后出现反弹，呈现上升势头，说明存留下来的保税仓库具有较强的竞争能力。保税工厂数量呈现不断萎缩的局面。1996年以来，某国保税工厂的数量几乎呈直线下降的趋势，由1996年的701家直降到2009年的326家，数量削减了一半有余。尽管保税工厂的面积缩减程度慢于数量，但也呈现持续下降的态势。综合保税区发展相对特殊。设立十多年来，由于海关管理费用较高，批发商作用逐渐缩小，保税作用日渐减弱，某国综合保税区数量增长缓慢，2007年以来一直保持在四家的水平。但从面积来看，综合保税区的面积始终保持不断增长的态势，具有一定的发展潜力。

(三)整体呈现持续下降趋势

总体来看，尽管指定保税区的数量及面积近几年持续增长，但由于许可保税区中保税仓库和保税工厂数量及面积均下降较快，整体上导致某国保税区近十年来呈现持续下降的趋势。保税区的总数量已由1998年高峰时的6287家下降到2009年的5621家，十一年间下降10.6％，保税区的面积也由147.2平方公里下降到134.3平方公里，同期下降8.7％。

20世纪90年代，某国对外贸易由简单加工出口阶段转型升级到具有自主知识产权的高新技术阶段，“两头在外”的简单来料加工业在某国逐步缩小，加工产业基本转移到亚洲其他劳动力相对低廉、经济发展相对落后的国家，对进行外国原材料贮藏和加工的保税区的需求不断降低，保税仓库和保税工厂的数量及面积随之减少。而关税的不断降低也成为某国保税区功能削弱的原因之一。因此，某国保税区近年来出现的数量、面积大幅缩减，以及功能逐渐减弱的一系列明显变化，在宏观上与某国经济及外贸的发展趋势基本趋同，也符合某国目前经贸发展的阶段性特点。随着某国经济的不断发展和关税水平的持续降低，某国保税区的功能将会继续减弱，保税区的数量和面积也将持续下降，但保税功能不会完全消失。保税区的数量和面积会逐步与某国经济的发展水平和阶段相适应，更有可能会在达到一定水平后维持均衡发展。

三、中日保税区对比分析

1990年，从我国第一个保税区上海外高桥保税区设立开始，保税体系在中国已走过了近二十年的时间。从定位模糊、功能单一的保税区，经历出口加工区、保税物流园区，演进到目前定位相对明确、功能相对完善的保税港区、综合保税区，我国保税体系的完善和发展不断攀上新台阶。截至2009年9月，我国已有保税区15家，出口加工区60家，保税物流园区9家，保税港区13家及综合保税区7家。其中，保税港区及综合保税区是2005年以来出现的新型保税区，叠加了保税区、出口加工区及保税物流园区的功能，具有外国货物贮藏、加工、制造、贸易、展示、中转等多项功能，是目前国内功能最齐全，开放程度最高的保税区，已成为各级地方政府争先申请的热门招牌。中日保税区域发展有先有后，种类互有不同，两者相异之处主要体现在以下方面：

首先，从立法规范方面看，某国保税区先立法、后设区。1954年，某国制定《关税法》，对不同种类的保税区做出明确规定后，某国保税区方才设立实施。中国则与之相反，尽管目前我国已设立多家不同种类的保税区域，各保税区域也相继出台了各自的管理办法及暂行条例，如《中华人民共和国海关保税港区管理暂行办法》，或针对保税区不同功能的管理办法，如《保税监管区域外汇管理办法》，但仍未出台一部具体指导保税区域全局发展的法律，在立法方面存在一定缺失。

其次，从申请手续方面看，某国除指定保税区需由财务大臣批准外，其余私有的许可保税区只需向海关申请，得到关税长的批准即可。满足条件的，获批时间上只需一个月左右。中国各类保税区域均为国家所有，是各级地方政府的政务行为，通常由希望设立保税区域的地方政府向海关总署提出申请，由海关总署会同国家发改委、商务部、财政部等十部委进行评估，合格后报国务院批准设立，前后往往需要一年左右甚至更长时间方可获批。

第三，从监管方面看，由于某国每一保税区面积很小，数量众多，点状分布，因此某国对保税区的监管采取按面积收取管理费、自主管理与不定时抽查相结合的方式，对违反规定的保税区根据《关税法》予以处罚及撤销。相对某国而言，中国保税区域数量不多，多为较大的整体区域，海关总署、检疫检验等机构通常分别在保税区域设立派出机构，集中进行监管。由于监管部门众多，一方面存在监管效率低下的问题，另一方面，对保税区出现的实际问题没有统一的处理标准，存在监管盲区。

第四，从优惠政策方面看，某国保税区均无优惠政策，运营资金也多以某国自有资金为主。中国的保税区域在税收、融资等多方面都设有诸多优惠政策，并且鼓励外资投入，积极吸引跨国公司入驻保税区域。

综上可见，我国今后应可从以下三个方面着手，深入推进我国保税区域的发展。

一是加快相关立法。现阶段，我国保税区缺乏整体发展规划，现有的针对各种类型保税区出台的行政规章，存在缺乏衔接、难以操作等问题，解决突发问题的标准不一、依据不足，特别是很多东部沿海城市保税区的设立存在功能重叠严重、内部竞争激烈等问题，需要从法律层面加以明确、规范发展。加快立法已是重中之重。

二是完善行政监管。宏观层面，我国保税区隶属海关总署，统称海关特殊监管区域，但运营中其他部委也参与监管，导致监管效率低下，存在监管盲区。而在微观层面，各类型保税区由所在地地方政府管理，园区管委会作为地方政府的派出机构，代表地方政府管理园区的行政事务，属于地方政府行为，这在客观上决定了区内行政管理的复杂性，也导致管理机构的管理权威较低。保税区完善监管已成当务之急。

三是战略实施转移。现阶段发展强势的保税港区和综合保税区大多分布在我国的东南沿海地区，当初设区主要目的是为了发展国际中转业务，但目前各港口国际中转业务发展较慢，实际主要发挥其“两头在外”的加工功能。近年来，产业转型升级方兴未艾，科技创新已成为我国东南沿海地区发展的新动力，简单的来料加工工业将逐渐退出发展舞台，加工贸易正在逐步向中西部地区转移，保税区域的历史使命正在发生历史性的变化。因此，今后保税区域的设立也应顺应我国对外贸易的发展形势，统筹考虑中西部内陆地区的战略布局，向中西部及边境地区推移，可考虑中部长江沿岸的中心城市及西部沿边地区，如已经在重庆建立的两路寸滩保税港区，既可以发挥保税区域促进加工贸易的功能，又有利于利用保税港区及综合保税区的辐射带动效应，带动周边经济的发展。