资源税收改革对于地方经济发展作用论文

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[摘要]近年来国家酝酿出台资源税改革方案，改变计税方式、提高税负是资源税改革的必然选择。作为资源大省，资派税是山东省各地一项重要的收入来源，丰富的自然资源在全省经济建设中发挥着举足轻重的作用。资源税变革，将为山东经济发展带来新机遇，也会对经济发展提出新的要求。调整产业结构、推动产业升级、促进资源高效开发利用，既是应对资源税变革的有利措施，也是贯彻落实科学发展观、建设资源节约型环境友好型社会的有利时机。

[关键词]资源税；经济发展；计税方式；税源

我国在《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》中提出要“改革资源税制度”，十七大报告中明确指出，要“实行有利于科学发展的财税制度，建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制”，“强化税收调节，打破经营垄断，创造机会公平，整顿分配秩序，逐步扭转收入分配差距扩大趋势。”资源税改革调研与方案制订紧锣密鼓进行。2009年3月5日，总理在政府工作报告中也明确提出，2009年要推进资源性产品价格改革，改革完善资源税制度。国家税务总局在《2009年全国税收工作要点》中特别指出将适时出台资源税改革方案。这表明，讨论两年之久的资源税改革方案将很快尘埃落定。

山东省资源丰富，资源税税源丰富。其中矿产资源种类多，储量大，质量优，分布广泛，全省已发现各类矿产128种，占全国己发现矿产种类的78％。山东不仅是全国重要的能源基地之一，而且是全国重要的矿产资源大省。山东省的海洋资源也得天独厚，已建成多处大中型盐场，是全国四大海盐产地之一。与此同时，山东境内与资源税有关的企业众多，是山东省的重要经济支柱，资源税是地方税收收入的一项稳定来源。资源税改革，必将对山东经济的各个方面带来深远的影响。

一、山东省资源税现状分析

(一)全省资源税总量大，在全国资源税收人中占有重要地位

2004年以来，山东省资源税总量连年居全国第一。2004年，全省的资源税收入为128680万元(全国首位)，占全国资源税总额的13.02％。2005年，全省的资源税收人为173441万元(全国首位)，占全国资源税总额的12.20％。2006年，全省的资源税收人为255441万元(全国首位)，占全国资源税总额的12.33％。2007年，全省的资源税收人为285409万元(全国首位)，占全国资源税总额的10.93％。四年来，山东省资源税占全国资源税平均比重保持在12.12％。

(二)全省资源税增长幅度年度间不均衡，与同期地方税收收入增幅差距较大

2004年以来，山东省资源税连年增长，2004年增长了29.01％，同期地方税收收入同比增长28.87％；2005年增长了34.99％，同期地方税收收入同比增长31.7％；2006年增长了43.27％，同期地方税收收入同比增长25.2％；2007年增长了10.90％，同期地方税收收入同比增长26.2％；2008年，增长了－0.6％，同期地方税收收入增长17.2％。资源税增长与本地税收增长关联度差，削弱了整个税制的宏观调控功能。

(三)全省资源税对山东省的贡献率较低

山东资源税贡献(率资源税／税收收入额)在全国虽然处于较高水平，但在当地的税收收入中占的比重微乎其微。2004年，山东资源税税收贡献率为2.2％，同期全国资源税税收贡献率为1.6％；2005年，山东资源税税收贡献率为2.2％，全国资源税税收贡献率为1.7％。2006年，山东资源税收贡献率为2.5％，全国资源税税收贡献率为1.9％。2007年，山东资源税税收贡献率为2.2％，全国资源税税收贡献率为1.7％；2008年，山东资源税贡献率为1.9％，全国资源税税收贡献率为1.5％。

(四)省内各区域资源税总量差距大，资源税税源分布较为集中

由于各地资源储量存在差异，山东省各地资源税收人也存在较大差异。一是资源税分布较为集中。2004年，潍坊、济宁两地资源税收入占当年全省地方资源税的32％；2005年，占当年全省地方资源税34％；2006年，占当年全省地方资源税30.5％；2007年，占当年全省地方资源税27.62％。依据地理位置，同时参考财力情况，将青岛、烟台、威海、潍坊、东营和日照六市划为东部；中部为济南、泰安、莱芜、淄博、临沂和济宁六市；西部为德州、聊城、菏泽、滨州和枣庄五市。三地区间资源税收入差距较大，资源税主要集中在东部和中部地区。具体分布见图4。

二、资源税变革内因及方向选择

我国的资源税是对在国内从事开采矿产品及生产盐的单位和个人，就其资源产品的销售和使用数量征收的一种税。改革开放后的1984年，为了逐步建立和健全我国的资源税体系，我国开始征收资源税。鉴于当时的一些客观原因，资源税税目只有煤炭、石油和天然气三种，后来又扩大到对铁矿石征税。国务院于1993年12月25日重新修订颁布了《中华人民共和国资源税暂行条例》，财政部同年还了资源税实施细则，自1994年1月1日起执行。修订后的“条例”扩大了资源税的征收范围，由过去的煤炭、石油、天然气、铁矿石等几种资源扩大到原油、天然气、煤炭、其他非金属矿原矿、黑色金属矿原矿、有色金属矿原矿和盐等七种。虽然经过多次修改，当前的资源税还是存在调节功能不足、调节作用弱等问题。

(一)资源税变革的内因

1资源税的税负过低，诱导企业资源浪费。多年来，我国的资源税税率很少调整。资源税的征收水平，无论从征收比例上还是从调整频率上都远远低于世界平均水平。从征收比例上看，当前我国资源税的实际从价税率只有6％左右，而世界平均水平为10％。我国根本无法与之持平，如我国现行原油从价税率为1.5％，远远低于全球10％的平均水平，不到美国、德国等国的1／30。聊胜于无的资源税，不仅诱导矿业企业在资源开采中的滥开滥采，而且导致下游企业资源利用的浪费。

2资源税征税范围过窄，导致税负不公平。当前资源税仍只局限于矿产品：对大部分非矿产品资源都没有征税。由于征税范围很小，资源税收总额微乎其微，在我国税制体系中只是一个小税种。随着经济的发展，我国资源的紧张态势日益凸显，现行的资源税课征只能不断加剧企业间税负的不公平，拉大了资源行业与其他行业盈利水平的差距。

3资源税的设计过于简单，不便于发挥调节功能。我国现行资源税属于从量定额征收的产出税，具有管理成本相对较低、财政收入相对稳定等优势。但资源税在本质上属于流转税，由于税制简单，如征税面窄、纳税人少、计税依据单一，导致税负过低，税收公平程度低，从而引起资源浪费等连锁反应。尽管《中华人民共和国资源税暂行条例》将《矿产资源法》中关于“国家对矿产资源实行有偿开采，开采矿产资源必须按照国家有关规定缴纳资源税和资源补偿费”作为其立法依据，但从资源税实施细则所附的《资源税税目税额幅度表》和《几个主要品种的矿山资源等级表》来看，不同等级的矿山开采相同的矿产品其征收的税额不同，且税率普遍较低，因而它主要是一种级差资源税。这种立法模式并非真正从保护自然资源、促进合理开发利用自然资源的目的出发，不符合可持续发展的要求，同构建资源节约型社会相矛盾。

(二)资源税的变革方向

关于资源税的发展方向，理论界进行了长时间的讨论。张媛(2005)认为我国资源税税收范围过窄，计税依据不合理，会引起资源的严重浪费，建议扩大资源税的征税范围，并且按储量计税。李新心(2008)则建议提高资源税税负，并且采用从价征收的方式。商艺(2008)也认为，我国资源税应该由从量计征改为从价计征，并适当的提高资源税税率，这样可以提高资源的使用成本，既有助于通过税收调节资源利用，也有助于政府税收的增加。任佳宝(2009)也建议，将资源税计征方法由“从量征收”改为“从价征收”，并且根据资源的实际情况实行浮动税率。从贯彻落实科学发展观、建设资源节约型社会的角度出发，资源税的变革方向将体现在以下几个方面：

1扩大征税范围。征税范围过窄的资源税不仅难以遏制对自然资源的过度开采，而且容易造成资源后续产品比价的不合理，刺激对非税资源的掠夺性开采。结合我国目前的经济发展态势和资源的利用现状，应先将森林资源、草原资源、水资源纳入资源税的征收范围，待时机成熟，再将其他资源如河流资源、湖泊资源等资源纳入资源税的税收范围。

2提高税额标准。对于纳入资源税税收范围的应税税目，应根据其稀缺程度、人类的依存程度、其替代品的开采成本、自身的开采成本及该行业利润等因素来计算课税比例，依照资源本身的优劣和地理位置差异向从事资源开发的企业征收高低有别的税额。

3改变计征方式。以资源产品的销售金额为计税依据，对于用于深加工的矿产品，可以通过换算计算出其耗用量，按照同期的销售价格或组成计税价格确定销售金额。对于其他方面自用的产品，也应按照同期价格或组成计税价格确定计税金额。增加各行业资源使用的成本，以提高各行业对资源的综合利用，达到节约使用资源的目的。

三、资源税变革将对山东经济发展产生的影响

山东省境内资源种类繁多，从业企业数量多，资源税变革将牵一发动全身，不仅将影响到政府财政收入、全省产业结构调整、经济发展方式，对企业的经营行为、居民生活质量都会产生直接的影响。

(一)资源税负提高，有利于扩大地方财政收入

山东省虽然在全国是资源大省，但在东部地区，全省近年来的财政收入与周边省份还存在相当的差距，特别是与浙江省、广东省差距较大。从2004—2008年，山东省一般预算收入与东部几个省份的对比可以看出，这种差距还有不断扩大的趋势。

以改革后征收比例从当前我国资源税的实际从价税率的6％左右提高到世界平均水平为10％，2007年山东省的资源税收人为285409万元(全国首位)为基数，山东省的资源税可以实现4756817万元。扣除因为资源税提高造成的企业所得税减少，各地的财政收入将有不同程度的增长。公务员之家

(二)改变资源税计征方式，有利于改善对外贸易的产品结构

近年来，我国政府对自然资源的保护，主要采取控制出口配额和提高出口关税等直接限制措施，容易引发国际贸易冲突，形成贸易壁垒。此外，限制出口而不限制国内消费，不仅师出无名，名不正言不顺，同时也无法避免自然资源以中间产品的形式流出国门。而资源税的优点即在于，它较好地体现了WTO的基本原则；公平竞争，法规透明，内外一致，国民待遇，互惠互利，能有效地调整外贸产品出口结构，压缩“两高一资”产品的出口，保护国家资源、环境及气候，避免掠夺式开发。同时又不给别有用心的国家启动WTO有关措施，特别是美国欧盟即将针对中国采取的巨额碳关税留下口实。

(三)改变资源税计征方式，有利于促进结构调整、产业升级

金融危机爆发以来，党中央、国务院应对危机，采取宏观经济调控基本方针是“保增长、扩内需、调结构”。但在贯彻执行中，人们往往只注重保增长和扩内需，而忽略了调结构。事实上，落实科学发展观，促进资源有效利用本身正是调结构的重要内涵。而资源税改革正是促进结构调整、产业升级的有力措施，与当前的保增长、扩内需、调结构的目标是协调一致的。长期以来，山东省作为资源大省，能源生产弹性系数较低，能源消费弹性系数一直居高不下，单位生产总值耗能高。

借资源税改革之机，山东省各级政府需综合运用经济、法律、技术和必要的行政手段，在提升传统服务业产业层次的同时，重点要加快金融、物流、信息和会展四大特色产业的发展，进一步提高现代服务业的比重，提高第三产业在整个经济发展中的地位。同时深化矿产资源开发整合工作：以保护和合理开发利用矿产资源、做大做强资源型产业为目标，以优化资源配置和布局结构为主线，以矿业权调整重置为着力点，推进矿业规模化生产、集约化经营，加快技术创新，淘汰落后产能，培育“探采治一体化”矿业集团，逐步形成以大型矿业集团为骨干，各类矿山协调发展的矿产开发新格局，切实提高我省矿业综合竞争力。进一步提高勘查开发规模化集约化程度。进一步压减矿山数量，到2010年底，全省矿山数量在前期整合的基础上再压减10％左右；探矿权数量在2008年底基础上压减20％左右。推进整装勘查和勘查开发一体化，推动矿产资源向优势企业集聚，进一步提高矿山开发规模，发挥矿产资源的规模效益。

(四)资源税改革，有利于提高企业间税收公平程度

资源税改革与调节垄断性高收益密切相关。我国许多重要资源，尤其是油气资源被国有企业高度垄断。随着企业的改制和上市，一些垄断企业已经不再是原来意义上的国有企业了，企业有自己的投资权，国家对企业的财产也不能无偿调拨。因为没有适当的税收调节，垄断行业的超额利润很大程度上为企业所有。这就使国家利益受到损失，而且拉大了行业之间的收入差距，造成了社会不公。因此，就中国目前国有资源在市场化使用的情况下，的确应当通过资源使用费和资源税对垄断性的高收益进行调节，在资源问题上，国家利益和垄断企业利益需要通过资源税改革重新调整。2003年一2007年，山东省涉及资源生产行业在全国占有举足轻重的地位。2003年一2007年，煤炭开采和洗选业企业数量由262发展到294个，石油和天然气开采业企业数量由5个发展到15个，黑色金属矿采选业企业数量由40个发展到161个，有色金属矿采选业企业数量由79个发展到109个，非金属矿采选业由169个发展到388个。近年来，采掘业的盈利水平高低不一。部分企业出现亏损，其中煤炭开采和洗选业、和石油天然气开采也亏损面有所扩大。资源税改革，将迫使该类企业的生产经营进行适时的调整，挖潜改造，降低成本。

(五)资源税变革，需要各级政府更加关注民众的生活

“资源税调整往往伴随着资源价格的上调，但这些又跟居民的生活和消费相关，不得不引起重视。”中国石油大学中国能源研究中心执行主任王震指出，要警惕一些企业将税负转嫁到民众身上。各级政府还需要及时推出其他的配套改革措施，加强企业交易价格的规范，调整各地社保支付标准等，防止税制改革外部负效应的扩大，把节约能源保护环境、人与自然和谐、经济社会可持续发展的要求落到实处。