地方财政分权下的中央专项转移支付研究论文

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摘要：在中央政府的转移支付制度安排中，体现中央政策意图的专项转移支付比重过高，而最具均等化效应的一般性转移支付的比重过低，这要归因于财政分权所导致的中央政府和地方政府激励结构的差异。现有体制无法消除这种激励结构的差异，中央政府对专项转移支付中出现的种种问题所采取的还是等级制的办法，这无法从根本上解决问题。提高一般性转移支付的比重是消除地区间财力不平衡的发展方向，这有赖于一系列的制度建设。

关键词：财政分权；激励结构；专项转移支付；中央政府；地方政府

一、问题的提出

1994年的分税制改革是我国财政管理体制的一次重大变革，它极大地改变了中央和地方政府之间的财政关系。中央政府通过划分税种和分设两套税务机构的措施，成功地扭转了财政包干制下的两个比重，即中央财政收入占全国财政收入的比重和财政收入占GDP的比重不断下降的局面。经过分税制改革，中央财政收入占全国总收入的比重一直维持在50％以上，财政收入占GDP的比重已经从分税制开始时的1994年的10.8％提高到2008年的20.4％。然而，分税制改革带来了两个问题：一是中央政府在获取了大部分的财政收入之后，却没有相应调整政府间的支出责任，这造成了地方政府的事权和财权的不对称。中央政府的收入大概占到整个财政收入的50％～55％，但是其支出只占30％左右，而地方的预算内支出却占到70％左右。二是分税制改革后，地区财力不均衡现象进一步加重。“在省级预算单位之间，最高人均预算支出和最低人均预算支出的比率已经从1990年的6.1上升到1999年的19.1。差异系数已经从0.55上升到0.86(表明各省之间的差距不断扩大)。即使不考虑上海、北京和天津三个直辖市，同期的最高人均预算支出和最低人均预算支出比率也从3.9上升到6.0”。

在这种情况下，转移支付的制度安排对于缓解地方政府财权与事权不对称所造成的财政压力，降低地区财力不均衡程度至关重要。在我国的转移支付体系中，转移支付由两部分组成：一是财力性转移支付。包括一般性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付和县乡财政奖补资金等。另一类是专项转移支付。它是按照政府间支出责任的划分，由上级政府对承办委托事务、共同事务以及符合上级政府政策导向事务的地方政府所给予的补助。该类补助专款专用，所以，又称有条件补助(conditionaltransfem)或专项拨款(specific-purposetransfers)。有专家认为，在转移支付中，一般补助具有补充基层政府基础财力的功能，处于基础地位，其比重通常超过50％。调查发现，OECD国家凡财政收入以中央统收为主的，中央财政的一般补助大多达到或超过50％。然而，我国的转移支付体系却是以专项为主的，1995年专项转移支付占转移支付总额(不包含税收返还)的56％，最高峰的1998年达到74％。后虽有下降，但还维持在50％左右，2008年这一比重达到了53％。而最具均等化效应的一般性转移支付，1995年到2003年均未超过10％，2004年以后才超过10％，但均未超过20％。见图1。

那么，为什么1994年分税制改革以来我国中央政府将越来越多的可支配资金纳入专项转移支付，而非用于均等化效果更为直接的一般性转移支付形式?这是本文要研究的核心问题。本文将从财政分权所造成的地方政府和中央政府的激励结构的差异出发，解释我国以专项为主的财政转移支付的成因，并探讨目前我国转移支付制度选择中所存在的两难困境，以及提高一般性转移支付的比重所需要的制度建设。

二、财政分权与地方政府的激励结构

1978年以前的计划经济时代，我国实行的是高度集中的统收统支的财政管理体制。在这一体制下，地方政府并不是独立的行为主体，享有的自主性空间非常狭窄，所受激励也非常有限。改革开放之后，我国实行的是“分灶吃饭”的财政包干体制，地方政府成为了独立的利益主体。这一体制改变了地方政府的激励结构。钱颖一和温加斯特认为，中国的财政分权实际上造成了“维护市场的联邦主义”，财政分权硬化了地方政府的预算，引发了政府间竞争，地方政府的激励被成功地引导到发展经济上来，从而有利于发挥地方政府的信息优势，抑制了地方的掠夺之手，最终推动了经济的发展。

与财政分权相反的是，在干部的升迁和管理上，中央政府实行的是集权政策。地方政府领导人的晋升存在所谓的锦标赛体制，下级政府的领导人必须投入到这场只有一个赢家的竞赛之中。中央政府通过政府的绩效考核省级领导人，省级政府以下则存在着所谓的压力型体制，即通过设计一系列的指标来对下一级政府的绩效进行考核。虽然这些绩效指标也包括一些软性的社会发展指标，但是，由于这些软性指标的测量性不好，实际起决定作用的还是可以精确度量的GDP和财税指标等。在分税制导致地方财力非常紧张的情况下，地方政府在预算安排上偏好于将资金投入到可以带来GDP快速增长的领域。而一些与民生密切相关的支出，如教育、农业等，由于短期内其并不能为地方政府带来直接的GDP和财税的增长，因此，地方政府的态度可能只是维持，并不会将其列为支出的重点。正是因为这些支出对国家长远发展的重要性，相关的法律将这些支出规定为法定支出，即其支出必须要超出财政经常性收入的增长速度。然而，正如马骏和於莉的实证研究所发现的，为了对付法定支出对地方政府支出偏好的影响，地方政府采用了“缩水式”的收入估算，即在年初少估算收入增收的百分比，从而使经常性财政收入的超收部分避免了法定的刚性支出的影响。

要实现辖区GDP的增长，地方政府领导人必须获得辖区内下属官员的支持和配合。这要求地方政府领导对下属官员提供合适的激励。Shirk在分析20世纪80年代中国经济改革的策略时，她注意到改革使得经济发展起来，经济发展所带来的收益的一部分被花在了扩张政府规模上面，以换取下属官员对地方政府领导人的政治支持。Ang基于实地调研的证据进一步指出，中国地方政府的部分官员之间存在着庇护主义政治，通过给予其下属职能部门的官员在机构人员增长和在职消费上的便利，换取下属官员机构对其政策实施的支持。这一交换是地方政府的吃饭财政问题产生的重要原因，也与我国的编制管理制度和财政供给制度相关。

第一，我国编制管理上的行政编和事业编分割，为地方政府领导人和下属官员的上述交换提供了平台。我国行政编的管理是中央高度集权的，实行中央统一领导、地方分级管理的制度，中央编委办通过一些具体的标准核定各省所需的行政编制总额，各省的编委办在行政编制总额内分配各级政府的行政编制。在事业编制的管理上，地方具有较大的自主权。省级地方的事业编制管理中也存在着总额控制的做法，但历次的机构改革在压缩了大量的行政编制人员之后，总会伴随着事业编制人员的大幅上升，从而形成了“精简－膨胀－再精简－再膨胀”的怪圈。以财政状况比较糟糕的甘肃省为例，从1992年到2005年，随着年份的增加，负担1名“吃财政饭”的人数越来越少，供养系数从43人变为25.6人。具体以甘肃的一个县为例，甘肃省静宁县2003年改革后，行政编制减少了472名，而事业编制增加了705名；2005年行政编制进一步减少了38名，而事业编制增加了356名。可见，地方政府事业编制的总额控制并不严格，其在事业编制管理中具有很大的自主权。地方政府领导人可以运用这种控制权换取下属官员的政治支持，这是政府规模膨胀的重要原因。当然，政府规模膨胀的原因也包含有政府职能转变的原因，随着经济发展和社会事务特别是社会规制事务的增多，在行政编制受到严控的情况下，地方增加事业编制不可避免。然而，在政府规模膨胀过程中这两种原因经常被混淆，这进一步拓宽了地方政府领导人和辖区官员之间政治交换的空间。

第二，我国财政供给的内外分割为这一交换提供了平台。预算内财政负责编制部门核定的人员经费及相应的办公经费，这部分财政供给受到相对严格的制度约束。然而，实际中预算内财政供给的人员经费和办公经费一般满足不了机构的实际需要，这种情况下预算外收入必不可少。在预算内财政供给不足的情况下，地方政府允许各类机构用预算外收入补足征收机构的办公经费和人员经费等。于是，理论上具有预算控制权的人大也不清楚公共部门需要多少经费。在现实的政府机构运转中，财政部门还是可以通过综合财政预算控制各种机构的所需经费，因而部门的预算外资金的自主权最终还是受到地方政府的限制。既然如此，地方政府也可以通过这种控制权实现与部门官员的利益交换，这表现在地方政府领导人并不会严格控制部门的预算外资金使用，部门就可以相对自主地“收费养人”，扩大在职消费；作为回报，职能部门则会大力支持地方政府领导人的施政。这样，“双赢”局面就形成了。

因此，可以看到一个矛盾的现象：一方面是地方政府财权与事权不对称情况下“吃饭财政”的窘境，另一方面又是政府机构和事业单位的不断膨胀。于是，人员经费和行政事业性支出占据非常大的的份额的现象不可避免。福建省财政厅统评处的一份报告所提供的数据可以反映这种现象。2000年福建省人员经费支出160.7亿元，占财政预算内外支出的比重为38.77％，比同期全国平均水平36.83％高1.94个百分点，比华东六省(上海除外)平均水平35.41％高3.36个百分点。行政事业支出占预算内外财政总支出的比重为84.39％，居全国第11位，比同期全国平均水平83.06％高1.33个百分点，比华东六省平均水平82.17％高出2.22个百分点。

基于以上分析，可以得出结论：财政分权解决了地方政府发展经济的激励不足问题，却并没有导致地方政府支出效率的改善。布伦南和布坎南曾经提出一个“利维坦假说”，即财政分权能够导致地方政府间的非合作的财政竞争，从而自动遏制政府规模的膨胀。然而，胡书东对1986～1997年中国29个省市的面板数据分析，孙琳等对1998～2006年对省级政府的面板数据分析都否定了“利维坦假说”。因此，在这种激励结构下，如果大大提高地方具有完全自主权的一般性转移支付的比重，那么GDP导向的经济建设型财政以及“吃饭财政”很可能吞噬这部分转移支付。

三、中央政府的激励结构及专项转移支付的制度选择

不可否认，地方GDP绝对数额的增长也为中央政府所偏好，虽然GDP绝对数额的增长质量不高可能会不利于国家的长远发展，如地方过度依赖房地产业的经济结构可能是国家可持续发展的陷阱。但是，转型社会的财政支出需求、社会就业压力等都迫使国家的GDP必须保持足够的增长速度。然而，徒GDP不足以自行。对于要为政权的长久稳固负责的中央政府而言，必须要在经济增长和社会稳定、短期效益与长远发展、政府权力和民众权利之间取得平衡。20世纪80年代以来的“以经济建设为中心”、“效率优先，兼顾公平”的意识形态有其特定的时代背景。一方面是摆脱计划经济时代的“以阶级斗争为纲”的意识形态的束缚，另一方面也是从计划经济体制向市场经济转型的国家建构的必然要求。随着改革的推进，原先的帕累托式的改革已不复存在，一些改革已经损害到某些弱势群体的利益。

改革开放以来，我国的国家建构模式过分依赖经济增长。在现今中国经济高度嵌入全球经济体系的情况下，这种过于依赖经济增长的国家建构模式无疑有些脆弱，因而也必须改变。在新世纪初期，我国开始了国家建设的转型，和谐社会和科学发展观已经成为了执政党的主流意识形态。伴随着意识形态的转型，中央政府借助于1994年分税制改革以来积累的财力优势，加大了对教育、医疗和社会保障等民生方面的投入，力图实现公共财政转型，使广大弱势群体能更为直接地分享到经济发展的成果，这体现了国家再分配过程中的公正和公平。这对于国家构建的转型大有裨益。除了加大民生方面的支出，国家也加大了一些其所偏好的政策领域中的支出，如环境保护、节能减排和农村基础设施建设等。这些政策的特点是其效果一般，都需要较长时间才能显现，不能为地方GDP的快速增长带来直接效果，因而往往也不是地方财政所偏好的领域。我们可以比较一下2002年和2006年中央专项转移支付的构成，就可以明显地看到专项转移支付的投向已经转向民生和长期效应政策领域，见表1。

基于地方政府的研究也印证了这种民生为主的专项转移支付结构。周美多和颜学勇在中部某县的实地研究表明，专项转移支付主要集中在教育、医疗、社保、环保等关系民生的公共服务性领域。具体涉及以下这些领域：退耕还林、农村义务教育免杂费、新型农村合作医疗、企业养老保险、五保户供养、军转干部、缓解县乡财政困难、国有农场税费改革、企业养老保险个人账户、革命老区转移支付等。专项追加中虽然有一部分是涉及经济建设的，但也包括了大量的公共服务性支出，如安全饮水工程、乡村道路畅通工程、农田整改、良种补贴、校舍维修改造等。

在地方政府和中央政府的激励结构存在巨大差异的情况下，中央政府理性地选择了专项转移支付形式分配其所掌握的资金。专项转移支付具有专款专用的性质，它不像一般性预算资金那样受各种机构的竞争，这一性质有着深刻的理论蕴涵。Frant从交易费用政治学的角度分析了专项资金的存在价值，他借用了威廉姆森有关私人部门的激励方式差异的论述，认为私人部门的高能激励来自于市场交易的获利，是基于金钱的激励，低能激励则是等级一体化组织所提供的晋升机会。在私人部门，适应低能激励的等级治理能够消除高能激励所带来的机会主义行为。公共部门的高能激励则不同，Franl认为公共部门的高能激励来自于选举政治下政府官员的再当选追求。为再当选，政府官员会如选择在一些高度可见的项目上花钱。因此，在预算领域，政府官员为了再当选，可能会做出一些短视的支出选择。

要消除政治领域中的高能激励所带来的不利后果，需要对某些资金“去政治化”(depoliticized)，这是公共部门特有的低能激励。专项资金就是这样一种制度安排，它使得某些必须的支出得到了制度保护，从而缓解了选举政治所带来的一些负面影响。虽然我国并不存在西方意义上的竞争性选举，但逻辑是相似的。上级政府和辖区内的官员是对地方政府领导人升迁起决定意义的“选民”，地方政府的财政性资金投向偏好能够带来GDP快速增长的领域，偏好维持吃饭财政，而对见效时间长却有利于社会稳定和可持续发展的领域缺乏动力，这是中国情境下的“高能激励”的体现。专项转移支付制度通过对这些资金“去政治化”，中央政府直接控制和分配专项资金，不受地方政府的偏好影响，消除了“高能激励”带来的机会主义行为。在短期内不可能改变GDP导向的地方政府绩效考核体制和“吃饭财政’’现状的约束条件下，或许以专项为主的转移支付制度是在目前的制度环境下最不坏的制度选择，也是唯一可能的制度均衡。

四、解释专项转移支付所存在的问题：财政分权和集权的悖论

如前分析，在中央政府和地方政府存在巨大的偏好差异的情况下，中央政府选择专项转移支付控制地方政府的支出行为。然而，这种做法存在着严重问题。第一，既然专项转移支付主要是为了实现中央政府的政策意图，地方政府在对专项转移支付的管理也就不像自有财力那样严格，其追求专项资金效率的动力不是很高，因而专项项目的效率不高。当然，获得专项资金的积极性还是有的，但专项资金到位之后，在一些具有操作空间的项目中，假配套、截留挪用资金、以同一工程重复申请不同部门的专项资金的现象时有发生，这其实导致了专项转移支付资金使用的“公地悲剧”。第二，中央政府的政策往往面向全国，对于地方的实际情况往往不甚了解，在官僚体制的惯性作用下，一些明显不适合某些地方实际的专项政策也大量出台。第三，在地方事权和财权不对称的情况下，专项资金的配套要求往往加大了地方政府的财政压力，不能成为地方的可支配财力，这不利于地方缓解财政压力。第四，“跑部钱进”，人情因素和寻租行为会影响专项资金的公正分配。中央政府通过各部委分配专项资金，资金分配虽然也存在着一定的标准，但中央部委仍然掌握着可观的自由裁量权，这为人情因素和寻租行为干扰资金分配提供了可能。

从财政联邦主义的规范原则来看，地方政府更加了解辖区居民的偏好，可以根据居民偏好来调整公共产品和服务的生产，比起中央提供的那种整齐划一式的公共产品，分权性的提供方式可以增加经济福利。国内有学者主张通过公共物品的属性来重新划分专项转移支付的范围。张弘力等认为，对属于中央政府事权以及中央事权委托地方承担的专项拨款，今后继续安排；对属于中央和地方共同事权，按照各自负担的比例分别承担的专项拨款，今后继续安排；对属于地方事权的，应由地方财政安排支出，中央财政不再安排专项拨款。在地方事权和财权不对称的情况下，学界有一种比较典型的意见是增加更具均等化效应的一般性转移支付，减少专项转移支付，以缓解地方的财政压力，平抑地区间财力的不平衡。比如，安体富认为，要控制规模，专项转移支付只能是次要的、辅助的形式。”’”李波认为，应该“扩大一般性转移支付……清理、归并中央现有的财力性、专项性和准专项性转移支付项目，凡能够并人一般性转移支付的，尽可能予以归并”。

但是，我国的财政分权受政治集权约束，是上级而非民众决定地方官员的升迁，地方人大和民众对地方官员的监督是相对较弱的，这与西方意义上的财政联邦主义有着本质的差别。基于这一点，我们不难理解我国专项转移支付管理中的问胚所在：掌握资金分配权的中央政府缺乏足够的信息以改进项目的支出效率，而具有信息优势的地方政府却缺乏足够的动力去改进项目支出效率；一旦按照事权归属原则将原属于专项转移支付的资金转变为均等化的一般性转移支付，由于现有体制下地方政府的激励结构与中央政府的差异，中央政府就不能实现其所偏好的政策目标。实际上，教育、社会保障、农业等方面的专项转移支付恰恰就是地方应该提供的公共产品。由于现有体制下地方无动力，中央政府为推进公共财政转型，运用专项转移支付的形式代替地方政府提供。因此，从事权划分的角度来重新界定专项转移支付并不可取，而扩大一般性转移支付、缩小专项转移支付的观点，在现有体制下也不成熟。如果实施这一方案，可能的后果就是资金投向的无效率取代了资金使用的无效率。所以，在GDP导向的地方绩效考核体制未能从根本上改变、地方政府的全口径预算体制未能建立起来、地方实际所需的编制和预算都是行政主导的情况下，将大部分专项资金转为地方政府自由支配的一般性转移支付并不可行。

为应对专项转移支付管理中所出现的种种问题，中央政府运用的是基于等级制的控制手段。“随着专项项目资金的规模日益增大，发改委和财政系统逐渐发展出一套严格而完备的项目申请、批复、实施、考核和审计制度。……上级政府开始变成下级政府的项目发包人，下级政府成为项目的竞争者，而专家学者也被纳入到项目的评估和考核体系中，为这套体系提供了技术合法性”。这种基于等级制措施的效果需要从两方面来分析：一方面，这些措施取得了一定的成效。曾明在江西省C乡的实地调研表明，固定下拨的(预算内)转移支付资金一般能做到专款专用，他的被访者(C乡财政所所长)谈到，“很多预算内支出都是指定用途的，不能随便乱动，是一竿子插到底的。它是一根高压线，谁都不能踩”。周美多和颜学勇在中部某县的实地研究也表明，专项资金的专款专用性质得到了保障，特别是教育和社保专项资金，都是专户管理，审计部门的审计非常频繁和严格，也存在高压线效应。㈣另一方面，等级制的集权手段也存在着严重问题。首先，中央部委有着自己的利益追求，其不能等同于中央政府的利益追求，在资金分配的过程中必然掺杂着部门利益。上文所言的“跑部钱进”就是这种部门利益政治作用下的产物。其次，由于信息不对称，中央政府监管地方政府执行项目绩效的能力相对有限。而地方政府在财权和事权不对称的情况下，为缓解财政压力，有很大的采取机会主义行为倾向。上文所说的监管不严、假配套、截留挪用资金、重复申请项目的问题，就是地方政府在这种状况下所采取的策略性行为。公务员之家

需要说明的是，专项转移支付的构成极为复杂，不同的项目具有不同的监管特点和效率。下一步的研究需要弄清楚的是，哪些项目中地方采取机会主义行为的空间相对有限，哪些项目又是地方政府机会主义行为的重灾区。这对加强财政和审计部门的监管能力，提高专项转移支付资金的使用效率大有裨益。

五、结语

无论采取哪种转移支付形式，中央政府都面临着两难的困境。权衡之下，中央政府选择了以专项为主的转移支付制度，并通过强化项目申报的审查和加强绩效评估的等级制手段来应对专项转移支付管理中所存在的问题。从近期来看，这是合情合理的制度选择。然而，长远来看，这并不是改善我国财政转移支付制度的最佳选择。加大一般性转移支付，实现地方政府的财力与事权的平衡，实现地区间财力的相对平衡，无疑更有利于国家治理的优化。

要实现这一目标，应当加强以下几个方面的制度建设。第一，财政部门作为核心预算机构的作用的强化，为财政部门在行政预算的编制和审查提供足够的能力，这有利于行政部门在支出上的自我控制。第二，全口径预算体制的建成，地方政府的编制控制和预算支出都受到严格的预算监督。从而使“吃饭财政”具有可控性，中央政府也可更加放心地将资金交由地方分配。第三，人大的预算监督功能的强化，包括人大监督能力的提高，也包括一些制度上的改进，如人大的预算修正权等。这种制度安排能够在地方政府内部形成有力的制衡机制，既可降低中央政府的监管压力，又有利于地方支出体现辖区不同阶层的利益需求。第四，地方政府绩效考核体制的转型，从注重经济发展的GDP导向的考核体制向注重民生和可持续发展的更为平衡的考核体制转变。这样，将越来越多的专项转移支付转为一般性转移支付就具备了足够的可操作性。