提升非税资金使用论文

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编者按：本文主要从政府非税收入管理的国际经验；我国政府非税收入管理的现状；加强我国政府非税收入管理的建议进行论述。其中，主要包括：市场经济国家的财政收入主要包括税收和非税收入两种形式、项目确立的法制化、项目定价的科学化、预算管理的规范化、项目管理方面：“长官意识”胜于规章制度、预算管理方面：思想观念陈旧，部门预算阻力重重、资金使用方面：收支依然挂钩，资金浪费严重、完善政府非税收入项目管理、逐步实施政府非税收入全口径预算管理、建立政府非税收入征管激励机制以深化“收支两条线”改革、推进“金财工程”建设，逐步实现收缴方式现代化、建立科学的绩效评价体系，提高非税资金使用效率等。具体请详见。

摘要：本文通过借鉴国外先进的管理经验，结合我国的现实情况，提出了适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法。相对于正处于探索阶段的我国而言，在市场经济相当成熟的发达国家，政府非税收入管理已经十分规范和完善，特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用，对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。

关键词：宏观调控，非税收入，预算外资金，公共产品，绩效考评

本文通过借鉴国外先进的管理经验，结合我国经济发展的实际水平和财政管理的现实情况，提出适合我国国情的政府非税收入管理方式或方法，对于提高我国政府非税收入管理水平，增强财政的宏观调控能力具有重大意义。相对于正处于探索阶段的我国而言，在市场经济相当成熟的发达国家，政府非税收入管理已经十分规范和完善，特别是非税项目确立和定价、预算管理、非税收入征缴及资金使用等方面的一些先进管理经验在国际上都有着较强的示范作用，对于加强我国政府非税收入管理则更具有积极的指导意义。

一、政府非税收入管理的国际经验

市场经济国家的财政收入主要包括税收和非税收入两种形式，其中非税收入是各级政府财政收入的必要补充，在政府收支管理过程中发挥着不可替代的作用。近年来，随着政府公共支出的增长，各国政府尤其是其地方政府面临的财政压力愈来愈大，基于通过加税的方式缓解财政压力容易遭到公众反对的原因，各国政府逐渐将注意力转移到非税收入上，并在非税收入的征收管理过程中积累了大量的宝贵经验。

（一）项目确立的法制化

对于市场经济成熟的国家而言，公共部门出台任何政府非税收入项目都要求有严格的法律依据和程序，若要变动具体项目也须经过相关的行政审议程序。例如，澳大利亚政府的收费审批权集中在联邦和州两极，收费机构若要设立新的收费项目，就必须按照该机构的隶属关系，向其所属国库部提出申请，经国会或州议会审议通过后，再以联邦法律或州法律形式颁布才可实施。

（二）项目定价的科学化

作为政府非税收入管理的重点之一，非税项目的定价始终为各国政府所重视。目前，尽管各国政府对非税项目定价时所遵循的原则在称谓上有所区别，但多数发达国家基本上是按低于平均成本的边际成本为标准进行定价的，即力求其定价能够兼顾政府补偿成本的需要和社会公众的普遍承受能力。例如，美国法律条款明确规定所有项目的价格水平均不能超过政府提供服务或福利的成本，不能超过外溢损失的额度，其相关管理部门都要定期对政府所提供的公共服务和准公共服务成本进行严格精确的测算，以增强项目定价的科学性和可控性。

（三）预算管理的规范化

政府非税收入作为财政收入的组成部分，与税收一样，必须纳入预算管理是国外政府非税收入管理的共同作法。例如，依据加拿大联邦《财政管理法》规定，联邦政府和相关机构所收取的各项政府非税收入（主要指收费）都须存入“综合收入基金”账户中作为预算收入，由政府统一安排使用，不与征收部门的支出相挂钩。又如法国政府非税收入要全部纳入中央预算，各征收部门的经费支出全额由财政预算统筹安排，与其征收的非税收入数量无直接关系。

二、我国政府非税收入管理的现状

随着“收支两条线”改革的深化和各级政府对非税收入的重视，目前我国政府非税收入管理已有较大改善，但仍存在不少问题。

（一）项目管理方面：“长官意识”胜于规章制度

近年来，为了加强政府非税收入管理，我国各省、自治区、直辖市都根据当地的实际情况陆续出台了“政府非税收入项目名录”，同时制定了相应的收费标准，并要求各级征收单位严格据以执行。但在实际的征收过程中却逐渐出现了“长官意识”胜于规章制度的现象，且有愈演愈烈之势。例如某些地方领导为了突出政绩，往往不顾当地经济的实际发展水平和相关规章制度，大肆利用手中权利随意减免收费项目，降低收费标准，以此作为优惠条件吸引外资。

（二）预算管理方面：思想观念陈旧，部门预算阻力重重

我国自2001年提出政府非税收入概念至今已有5年时间，但不少地区的征收单位始终将政府非税收入等同于预算外资金，把这部分收入作为本单位的自有资金，继续沿用“自收、自支、自管”模式；一些单位虽接受了政府非税收入的概念，也清楚其财政资金的属性，但受部门利益的影响，不愿拱手交出这份多年来一直“属于自己”的财权，于是想尽一切办法阻止部门预算的开展，不向财政部门上报其真实收入数量。

（三）资金使用方面：收支依然挂钩，资金浪费严重

目前，全国各地都在进行深化“收支两条线”的改革，但取得显著效果的地区却不多。很多地区虽然在形式上已经做到了收支脱钩，如全面清理了各单位设在银行的收入过渡性帐户，同时将各项政府非税收入都按期缴入了财政专户，但政府非税收入“入户快、出户更快”的公开秘密实质上使得非税资金的使用权还停留在征收单位手中，非税资金并没有走出“谁收谁用、多收多用”的怪圈。此外，在相关法律法规及资金使用监督机制不健全的情况下，为数不少的征收单位在使用非税资金时往往缺乏成本意识，铺张浪费现象较为普遍，少数单位甚至将征收来的政府非税收入用来进行攀比，不但降低了非税资金的使用效率，而且败坏了整个社会风气，严重影响了政府形象。

三、加强我国政府非税收入管理的建议

加强政府非税收入管理，逐步提高非税资金的使用效益，不仅有利于财政收入的稳定增长，而且可以提高财政的宏观调控能力，同时也是深化财税体制改革的重要内容之一。因此，本文借鉴国外先进管理经验，并结合我国实际情况，积极探索适合我国国情的政府非税收入管理办法。

（一）完善政府非税收入项目管理

一方面，要借鉴国外的非税项目确立方式，认真听取人们对于现行各类政府非税收入项目提出的意见和建议，重新考察其存在的合理性和继续发展的可行性，进而正本清源：对于不符合国家收费审批管理规定，由地方或部门越权设立的收费项目（主要是指制度外收入项目）一律要坚决取缔；对于凭借政府权利、行政管理职能收取的与税收性质相同的项目可考虑逐渐改以税收的形式进行征收管理；对于无论从理论上还是实际中都应该以非税形式存在的项目则要加以规范和引导，使其能够健康成长。另一方面，可以参考“低于平均成本的边际成本”的收费原则对各项目的征收标准进行重新核定，并将规范后的项目名称及具体征收标准造册公布，以便与征收对象间做到信息对称，促使征收机构和被征收对象严格按照规定标准执行。

（二）逐步实施政府非税收入全口径预算管理

即按照“所有权属国家、使用权归政府、管理权在财政”的原则，逐步扩大政府非税收入预算管理范围，最终将其全部纳入预算管理。具体而言，对于目前已经纳入财政预算管理的罚没收入、行政性收费等要继续保持现行的预算管理方式，同时将重点放在名义纳入预算管理，但实质是列收列支的各类政府性基金和那些仅仅进入财政专户管理的事业性收费上。各地财政部门可以根据本地的实际情况，制定出明确合理的政府非税收入分期分批纳入预算管理的计划，并通过公示的方式告知相关征收部门及被征收对象，以便加快改革的进程，提早实现政府非税收入与税收收入的统一预算编制，进而提高政府非税收入的使用效益。此外，为了提高预算的透明度和精细度，加强财政部门对征收单位的各政府非税收入项目及收入总量的了解，便于其将有限的非税资金按照公开、公正、透明的原则分配到各预算单位和具体项目上，有必要改进现行的预算编制方法，逐步强化部门预算，完善综合预算。

（三）建立政府非税收入征管激励机制以深化“收支两条线”改革

目前，各地区“收支两条线”改革的成效不显著，收入与支出并没有完全脱钩：一方面是由于改革牵涉的面太广，容易遭到既得利益集团的抵制；另一方面，由于还没建立起对征收主体行之有效的激励机制，使得财政部门担心脱钩后反而会减少收入。例如当征收主体所征收的政府非税收入与其开支突然完全脱钩时，其很可能会失去原有的征收积极性，导致政府非税收入不能应收尽收，部分收入白白流失，也可能产生寻租行为，即征收主体通过非法减免政府非税收入的方式来损公肥私。此时，显然需要有效的激励机制激励征收主体继续合理、合法、足额的进行征收，但从各地区的实践来看，至今尚未形成真正可行的激励方案，基于此，不少地区的财政部门没有下定决心彻底推行“收支两条线”政策。

从国外政府非税收入管理的实践经验来看，收入与支出完全脱钩是今后我国政府非税收入管理发展的必然趋势。所以，为了解除财政部门的“后顾之忧”，使其大力推行“收支两条线”政策，必须尽快建立有效的激励机制。本文借鉴部分地区曾使用的基数激励法思想，应用“联合确定基数法”，建立了针对征收主体的简单激励模型：

通过建立上述激励模型完善激励机制，不但可增加征收主体的工作积极性，而且有助于财政部门摸清家底，同时，有效的抑制乱收费。此时，财政部门可以“放心”地实施“收支两条线”政策并将其深化，以争取尽早实现政府非税收入与支出完全分离的目标。

（四）推进“金财工程”建设，逐步实现收缴方式现代化

即各地区要按照“金财工程”的要求，搭建网络技术平台，建立健全政府非税收入征收管理信息系统，逐步实现全国范围内的征缴方式现代化：政府非税收入从票据领购到自动核销，单位开票到自动入帐，银行代收到专户管理等环节的全程网络化管理。为此，各地区首先要从思想上认识到推进“金财工程”建设对于提高政府非税收入征缴效率的巨大作用，重视计算机程序的开发与软件的应用。其次，要加大对“金财工程”的投入力度，不仅包括财力的投入，以确保财政、银行、征收单位之间能够实现计算机联网，便于财政部门及时、准确地掌握并全面监控政府非税收入的收缴情况；更要有人力资源的投入，以保证不断开发、探索出更为先进和完善的收缴方式，进而提高工作效率和管理质量。

（五）建立科学的绩效评价体系，提高非税资金使用效率

财政资金绩效考评主要是运用科学、规范的绩效评价方法，按照统一的评价标准，对由财政预算安排的项目实施过程及完成的结果进行综合性考核和评价。它是近年来西方发达国家加强财政支出管理的一个新举措，其根本意义是以财政支出效果为最终目标，考核政府职能的实现程度，即考核政府提供公共产品（或准公共产品）和公共服务（或准公共服务）的效果与效率。因此，从规范政府非税收入管理的角度出发，通过合理确定绩效考评对象、谨慎选择绩效考评方法以及周密设计绩效考评指标，最终建立科学的非税资金绩效评价体系，同时严格规范绩效考评工作程序，并加强绩效考评结果的应用，是解决目前非税资金浪费严重，使用效率较低的一个可行方案。