实地调研国资产管理论文

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编者按：本文主要从贵州省行政事业单位国有资产现状与问题分析；成因分析；经验介绍；对策建议进行论述。其中，主要包括：国有资产一般分三类:经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产、行政事业单位国有资产是非经营性国有资产的主体、贵州省行政事业单位国有资产管理是由财政部门负责、因为这次资产清查是由各单位上报,可能会出现经营性资产瞒报问题、经营性国有资产管理混乱,收益都落入各单位“小金库”,造成国有资产流失严重、非经营性国有资产配置不均,运行效率不高,闲置浪费严重、管理体制不顺,导致产权不清、出资人缺位、管理目标模糊、管理机制缺乏,不能进行客观评价,导致资产使用效率低下、统一接收、管理、经营该市本级行政事业单位国有资产、行政单位国有资产管理、事业单位国有资产管理、行政事业单位国有资产做好存量管理基础上更要管好增量部分,开展绩效评价等，具体请详见。

[摘要]行政事业单位拥有大量的国有资产,由于体制等原因一直没有得到很好管理。随着企业国有资产管理的理顺,行政事业单位国有资产管理问题被提上历史日程。各地都不断探索新模式来进行管理。探讨贵州省行政事业单位国有资产如何管理已刻不容缓,但研究基本处于空白。通过实地调研,从贵州省行政事业单位国有资产的现状入手,分析总结存在的问题,形成的根本原因,借鉴其他省份的先进经验提出建议对策,希望能对加强贵州省行政事业单位国有资产管理有所帮助。

[关键词]行政事业单位经营性国有资产非经营性国有资产

国有资产一般分三类:经营性国有资产、非经营性国有资产和资源性国有资产。非经营性国有资产,不以营利为目的,不参与市场经营,不直接参与生产和流通过程,用于政府公共管理和为公共事业服务的资产。行政事业单位国有资产是非经营性国有资产的主体,但是行政事业单位除了拥有为提供公共品和公共服务、行使权力所必须掌握的非经营性国有资产外,还拥有一部份经营性国有资产如宾馆等。而非经营性国有资产里面除了行政事业单位国有资产还包括社会大众共同占有的公共设施和公共工程等国有资产[1]。所以一定要注意行政事业单位国有资产跟非经营性国有资产的区别,不能把两概念简单等同。本文研究的贵州省行政事业单位拥有的国有资产包括非经营性和经营性国有资产两部分。

一、贵州省行政事业单位国有资产现状与问题分析

贵州省行政事业单位国有资产管理是由财政部门负责。2006年财政部要求进行全国范围的行政事业单位资产大清查,以2006年12月31日为资产清查基准日,贵州省行政事业单位拥有国有资产282.45亿元,其中净资产194.12亿元。资产构成:流动资产占47.33%,固定资产占52.25%。行政单位财政供养人数为17.3万人,事业单位财政供养人数为6.9万人。行政单位附属未脱钩经济实体有72个,财政补助事业单位有66个、经费自理事业单位由67个、企业化管理的事业单位有68个。固定资产中,土地、房屋及构建物所占比例最大为72.29%,其次为交通运输设备为14.26%。出租资产原值为29.2亿元,取得年收入为24.7亿元,出借资产原值为0.4亿元。行政事业单位附属后勤服务单位情况:资产总额9亿元,其中净资产3.3亿元,收入5.7亿元,净利润-0.8亿元,当年实收收益0.1亿元。行政事业单位未脱钩经济实体情况:资产总额67.7亿元,收入57.6亿元,净利润-9.1亿元,当年实收收益0.1亿元。(1)

因为这次资产清查是由各单位上报,可能会出现经营性资产瞒报问题。我们就以清查数据看,贵州省行政事业单位经营性国有资产有105.9亿元,(2)占到行政事业国有资产的37.49%,规模不小。经营性资产取得当年收入为98.1亿元,主要以出租资产尤其是房产为主,因为房产价格上扬,经营性资产收入不错。但是从行政事业单位收益来看,经营情况并不是很乐观,出现负净利润,后勤服务单位和经济实体实收收益很低。必须加强管理提高经营性国有资产的资产回报率。

目前贵州省行政事业单位国有资产存在的主要问题:

(一)经营性国有资产管理混乱,收益都落入各单位“小金库”,造成国有资产流失严重。

目前财政部门主要管行政事业单位的非经营性国有资产管理,经营性国有资产因为各单位拥有情况不一,收益更是无法统计造成管理困难,基本处于放任自由无人管理状态。贵州省行政事业单位出租资产的现象非常普遍。很多单位把国有资产如房产等转为经营用途出租、出借,直接将经营收入纳入本单位“小金库”,作为职工福利发放,造成各单位收入差距大,分配不公平突出。更严重的是,经营性国有资产收益本来就应该归国家所有,这样把国家利益变成集体利益甚至是个人利益就是一种国有资产流失。从前面数据看,贵州省行政事业单位资产出租收入有20多亿,大部分都没有上缴财政由各单位自行处理,国有资产流失惊人。

(二)非经营性国有资产配置不均,运行效率不高,闲置浪费严重。

作为固定资产中两个最主要资产,房屋、公务用车在不同行政事业单位之间配置非常不均。有单位人均办公用房超出平均水平3倍,闲置房产可以拿出去出租。而有单位却无房可用,只能靠财政拨款租借。不仅办公房如此,公务用车的配置也存在同样问题。各行政事业单位国有资产配置可谓苦乐不均。

行政事业的非经营性国有资产重使用轻管理,大量的资产处于闲置浪费状态,使用运行效率低下。比如很多单位公务车每天处了早晚接送外,都停在单位,但是保险、维修费和司机的工资福利却照常开支,费用不小。很多单位因为财政出钱不懂节约都想多占有资产,办公设备样样俱全,但很多资产处于长期闲置状态,造成非经营性国有资产整体运行效率不高。

二、成因分析

(一)管理体制不顺,导致产权不清、出资人缺位

1998年机构改革后,行政事业单位由于管理职责界定不清、认识不统一造成管理体制长期缺位。2003年国有资产改革,明确由国资委来负责企业经营性国有资产管理。但是行政事业单位国有资产却依然处于“管理盲区”。行政事业单位国有资产虽然名义上由国家统一所有,但是长期都是部门分割管理,单位无偿占用,实际上无人对资产负责。产权不清、出资人缺位、“内部人控制”导致管理混乱、大量国有资产流失。

各地不断摸索国有资产管理体制,出现上海、深圳由国资委负责,吉林、四川等省由机关事务管理局负责和大部分省份由财政部门负责的管理体制。贵州省一直都是由财政部分负责管理,但是权限一直没有明确。2006年7月财政出台《行政单位国有资产管理暂行办法》、《事业单位国有资产管理暂行办法》(3),才规范理顺行政事业单位国有资产的管理体制。明确三层管理模式:财政部门负责行政事业单位国有资产综合管理工作,主管部门负责本部门国有资产监督,行政单位对本单位国有资产实施具体管理。贵州省按照财政部暂行办法规定,也在财政厅里面成立专门资产处负责管理。只有理顺管理体制,明晰产权,明确出资人责任才能实现对行政事业单位国有资产的管理。

(二)管理目标模糊

目前虽然明确管理体制,但是财政如何进行管理还在摸索阶段。由于对国有资产“保值增值”的错误理解,导致实践中管理目标模糊。对行政事业单位的国有资产也片面追求经济利益最大化,必然导致社会公共服务严重缺失。行政事业单位是提供公共品或公共服务的,所以管理目标应是社会经济效益和经济公平的最优化。行政事业单位国有资产管理的“保值增值”要从大循环的角度来理解,即应通过“税收国有资产无偿(或部分有偿)使用公共品与私人品配置关系的改善国民经济的增长更多税收更多的无偿使用的国有资产"来实现。而不是直接通过种种创收方式来实现,否则就背离行政事业单位国有资产管理的根本目标。[2]只有正确理解行政事业单位国有资产的实质和目标才能找到合适的方法来管理。

(三)管理机制缺乏,不能进行客观评价,导致资产使用效率低下

财政预算软约束引发单位占有欲望的无限扩张,导致资产配置不公,浪费严重。在资产使用时缺乏客观、公正、有效的考评监督机制导致资产使用效率低。没有对资产效用进行客观评价,就无法改变资产占用的随意性。在资产流动上,缺乏明确的规则来促进,导致单位占有实际变成单位所有。在资产处置上,缺乏规范处置程序和途径,导致单位自行随意处置,造成资产流失。[3]只有建立一套完整的资产占有、使用、处置、收益上交的实施细则才能保证国有资产的有效利用。

三、经验介绍

(一)南宁模式

2002年南宁市组建南宁威宁资产经营有限责任公司,统一接收、管理、经营该市本级行政事业单位国有资产。该模式最大特点是打破非经营性与经营性资产界限,由专业化运营商对行政事业单位全部国有资产进行企业化运作和市场化经营。首先威宁公司分期分批统一接收、集中管理、运营该市行政事业单位占有的房屋、土地、宾馆等各种经济实体。其次,建立统一集中行政事业单位国有资产交易市场。最后,威宁公司通过租赁、拍卖等手段,使行政事业单位国有资产从计划管理转为市场运营。

但是也有人对此模式表示异议。认为公共财政体制下非经营性国有资产能否完全按照市场化来管理有待商榷。在当前政府职能还未完全理顺下,威宁公司要受到行政干预,难以真正实现市场化运作。[4]

(二)南海模式

广东佛山市南海区为了改变各单位资产占用随意、闲置浪费严重而财政部门却无法了解真实情况的状态,建立南海行政事业性资产管理信息系统,利用信息化手段推动行政事业单位国有资产管理。财政局成立资产管理科对资产进行清查,对产权统一集中管理。设立公建物业公司,根据政府授权阳光运作行政事业单位闲置资产和经营性资产。

各地都积极探索适合自己的行政事业单位国有资产管理模式。南宁和南海模式是比较具有代表性的。都成立专门公司负责行政事业单位国有资产运作;都采用阳光、公开方式运作国有资产;都通过统一规划解决不同单位资产配置不公的问题;都把经营性资产收益统一上缴,统一安排避免国有资产流失。所不同的南宁模式是把所有的行政事业单位国有资产整体打包转给威宁公司运作,而南海是所有权在财政局,只是把闲置和经营性资产转给公建物业公司运作。南宁模式是所有行政事业单位都向威宁公司租用资产,都要付费,而南海模式是财政无偿把资产拨给单位使用。两种模式各有特点,我们可以根据贵州省的实际情况有选择地借鉴先进经验,找到适合自己的管理办法。

四、对策建议

(一)行政单位国有资产管理:

1.建立动态的国有资产信息管理系统

贵州省财政部门可以考虑向南海学习,建立一套动态的行政单位国有资产信息系统,通过信息系统便于财政统一管理、动态监控行政单位国有资产,解决资产配置不公的问题。通过财政统一调度可以盘活闲置国有资产使其在不同单位进行调剂,做到物尽其用。

2.财政部门成立国有资产管理公司

财政部暂行办法明确规定行政单位只能拥有非经营性国有资产,行政单位出租、出借和经营性国有资产形成收入及处置获得收入归国家所有,按照非税收入实行“收支两条线”管理。所以贵州省财政部门要把行政单位的经营性资产进行清理,可考虑成立行政单位国有资产管理公司把行政单位经营性资产全部剥离给该公司统一运作,产生收益上缴财政。通过公司专业化、规模化运作还能提高国有资产的效率。还要建立行政事业单位国有资产交易中心,所有的资产交易、处置都通过交易中心公开运作。

行政单位未脱钩经济实体必须做好资产清查,尽快做到彻底脱钩。脱钩中为避免国有资产流失,要请中介机构监督,明确国有资产所占股份,然后把国有股份移交给行政单位国有资产管理公司。由行政单位国有资产管理公司作为出资人代表,代为履行股东权益。

(二)事业单位国有资产管理:

事业单位国有资产情况比行政单位复杂,事业单位改革更是迫在眉睫。事业单位是独具中国特色的机构,作为非政府、非企业的第三方存在,其活动的基本领域应该是政府和企业都不能或不宜涉足的领域,或者相对后两者而言具有效率优势的领域。[5]事业单位管理体制改革目标应是建立主要从事社会事业和公益事业对立于政府和企业之外的非赢利组织管理体系。

目前我国事业单位是按财政拨款方式划分为三种类型:财政补助型、经费自理型和企业化管理型。要调整事业单位结构,应对事业单位重新分类。事业单位国有资产主要集中于保持和提高与国家竞争力相关的领域、与提高国民文化素质相关领域、与社会普遍提供福利性服务的领域。其他领域应退出,财政部门不在进行拨款。对于兼具企业、非营利组织多重特征的事业单位,将其职能收缩、剥离,进行营利性和非营利性国有资产的划分和重组。对于实际上是营利性的事业单位,国有资本应坚决退出。

财政部门专门成立事业国有资产管理部门,负责事业单位改革和国有资产管理。事业单位改革中要,严格把好资产处置关,防止资产流失。事业单位出售、转让大额固定资产都要向财政部门汇报。提高事业单位的国有资产管理效率,最重要的通过官办分离,使事业单位成为独立的非营利经济实体,通过治理结构的完善来提高资产运行效率。事业单位对外投资及出租、出借和担保等取得收入应当纳入单位预算,统一核算、统一管理。

(三)行政事业单位国有资产做好存量管理基础上更要管好增量部分,开展绩效评价。

行政事业单位国有资产管理要围绕政府职能转变及政府向社会提供更多更好的公共品这一核心展开。[6]财政部门在定期掌握行政事业单位国有资产存量基础上,通过登记产权,确认占有权、使用权实现对存量和增量资产产权的规范管理。贵州省要通过建立国有资产绩效评价制度,提高行政事业单位国有资产使用效率。只有在绩效评价基础上建立激励约束制度才能调动管理行政事业单位国有资产的积极性。

(四)建立行政事业单位国有资产预算,实现资产管理与预算管理、财务管理的有机结合。

从2007年开始我国开始对企业经营性国有资产建立国有资本经营预算。行政事业单位作为国有资产重要组成部分,应考虑建立预算最后跟企业国有资本预算合并,建立完整国有资产预算制度。通过资产管理与预算管理、财务管理有机结合能更好推动资产管理,也有利于深化预算管理体制改革,科学编制预算,加强财务管理。贵州省可以先从事业单位国有资产预算入手,逐步将资产预算纳入部门预算。通过预算及预算执行来评估事业性国有资产提供公共品的效率,定期进行绩效评价作为财政拨款的重要依据。

总之,行政事业单位国有资产管理改革是为更好提供公共品服务的。贵州省要加快行政事业单位国有资产管理改革的步伐,通过国有资产管理更好促进行政事业单位职能转变,提高其工作效率,使人民获得更多公共服务。

参考文献

[1]邵秉仁。创新国有资产管理新体制[M]北京:中国财政经济出版社,2003

[2]毛程连。非经营性国有资产管理存在的问题及改革方向[J]社会科学,2006(5)

[3]李渝萍。现阶段非经营性资产管理模式探析[J]江西社会科学,2004(11)

[4]邓晓兰等。行政事业单位国有资产管理体制改革的两种模式[J]财会月刊,2004(12)

[5]毛程连。行政事业单位国有资产管理对策分析[J]上海财经大学学报,2006(6)

[6]财政部科研所课题组。构建全新的行政事业性国有资产管理体制[J]国有资产管理,2006(3)