人大监督公共预算变革论文

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编者按：本文主要从预算制定过程中的监督；预算审议中的监督；预算执行中的监督；人大对公共预算改革监督的重点和方向进行论述。其中，主要包括：中国地方政府的公共预算改革已经形成了一个发展势头、人大的监督作用主要体现在预算制定过程中的监督、预算审议中的监督和预算执行中的监督、人大在预算制定过程中的监督，主要的内容是人大依据法律举行相关问题的听证会、对预算的参与式讨论、预算审议中对预算的修改、预算审议过程中不同意见的辩论、成立了专门的人大财经小组，负责对预算执行过程加以监督、召开一次人大会议，由人大代表视察预算项目的执行情况、人大代表的非职业性问题、人大预算审议中走过场的问题、政府的决算审计问题等，具体请详见。

内容提要：由于制度设计等方面的原因，要实现人大监督作用充分而有效的发挥，仍然面临很多突出问题，而这些问题的解决也正是未来出路之所在。在地方政府积极推进的公共预算改革中，人大发挥了越来越显著的监督作用。从上海闵行、浙江温岭等一些地区已经出现的改革案例中，可以看出在预算制定、预算审议和预算执行不同环节，人大监督作用都可以有很好的体现。

关键词：公共财政人大预算监督改革案例

目前，中国地方政府的公共预算改革已经形成了一个发展势头，也得到了社会公众的关注，公共预算改革正在各地持续发展。在公共预算改革的过程当中，人大在扮演一个重要的角色，从我们对中国地方预算改革过程观察中，可以看出人大的监督作用主要体现在预算制定过程中的监督、预算审议中的监督和预算执行中的监督三个主要方面。

一、预算制定过程中的监督

目前，从已经进行的地方预算改革的案例来看，人大在预算制定过程中的监督，主要的内容是人大依据法律举行相关问题的听证会。预算的制定是政府要做的事情，可以和人大无关。人大的监督应该主要发生在政府在预算制定完之后，送给人大审议的时候，这个时候是人大发挥作用的主要地方。不过在中国的实践中，也出现了人大在预算制定过程中的介入，介入的方式主要是人大举行的听证会，将政府制定过程中的部门预算或者项目预算拿出来进行讨论。

上海市闵行区从2008年开始进行了预算改革，这是一个综合的预算改革，包括在技术上制定一个比较完好的预算报告、推进绩效式预算的方法等，同时也在政府制定预算的过程中进行了人大的听证。2009年12月，在新的预算即将制定完成的时候，闵行区人大常委会针对几个项目的预算，包括教学仪器添置、劳动就业奖励等5个预算项目举行听证。

二、预算审议中的监督

预算的审议是人大对预算进行监督的主要办法。从目前各地的实践经验来看，这种监督可以有不同的方式进行。

——对预算的参与式讨论。温岭的新河镇在进行人大正式审议预算之前，要召开一个民主恳谈会，这个恳谈会由人大主持，召集部分人大代表、镇里的企业家、社会组织的领导人等，分成三个小组，即社会、农业和工业小组，先行讨论政府的预算，然后由人大财经小组的成员在人大会议上宣读讨论的内容，作为人大代表讨论预算的参考意见。

——预算审议中的代表质询。从2005年开始，温岭市新河镇就已经开始了公共预算改革，新河镇的主要做法在2005年是加强了人大代表在审议中的作用。具体做法是政府将预算的全部内容发给人大代表，先行了解预算内容，然后召开预算的质询会议（当地叫民主恳谈会）。

——预算审议中对预算的修改。在新河的预算过程中规定，要求政府在人大代表对预算提出的问题的基础上召集党委、政府和人大的联席会议，根据人大代表的意见提出对于预算的修改方案，再送回人大代表进行审议，然后表决。从2006年开始，在新河镇的预算过程中增加了一条规定，即5名以上人大代表联名可以对政府已经修改了的预算的一些具体内容仍然不满意的话，可以提出预算修正案。

——预算审议过程中不同意见的辩论。从2008年开始，为了加大对预算审议的力度，新河镇的预算审议过程增加了提出预算修正案的领衔人要在人大全体会议上公开陈述自己的意见，讲明为什么要提出这样的预算修正议案，然后由其他代表发表他们对于这个预算修正议案的赞成或者反对的意见。在这样的人大代表的辩论之后，再进行投票。这样的做法也是加大对预算审议过程监督的一种办法。

三、预算执行中的监督

各地公共预算改革的经验来看，一般都强调政府制定预算过程中人大的监督和人大审议预算中人大代表的作用，但是相对来讲，对于预算执行中如何实行人大监督，则相对弱化一些。这是因为人大代表多数为兼职人员，在预算执行的过程中，如果政府不主动召集有关的会议或者进行人大代表监督活动的话，则人大代表往往不知道从何入手对预算的执行进行监督。在新河预算改革过程中，为了实行对预算执行中的监督，建立了一些制度：第一，成立了专门的人大财经小组，负责对预算执行过程加以监督，并且明文规定，当预算变动的情况达到一定额度的时候，则政府要将变动的预算交给人大会议进行讨论；第二，政府在预算执行的过程当中，在年中的时候，要召开一次人大会议，由人大代表视察预算项目的执行情况，例如如果修路，那人大代表要到修路现场进行视察，在视察的结果之上，再对年中预算的执行情况提出意见由政府官员进行解答，在有的情况下，还要对预算的变更进行讨论，然后加以批准通过。这样就将一个比较虚化的人大对于预算执行中的监督落实到一个可以实际操作的步骤上，使得人大对于预算执行的监督不再过于虚化。

四、人大对公共预算改革监督的重点和方向

根据各地预算改革情况来看，人大监督仍然存在着许多的问题，大部分是制度上的问题，需要我们切实加以解决。

一是人大代表的非职业性问题。由于我们的基层人大代表都是兼职的人来担任，还没有实行专职的人大代表制度。就乡镇来讲，只有人大主席是专职的（有的地方副主席也是专职的），而且往往连专职的工作人员都没有，所以在具体的预算监督问题上，人大代表处于一种弱势，而实际上缺乏一种制度化的保障。对于预算的监督有法律上的规定，但是缺少制度化的措施让人大代表对于预算的监督加以落实。

二是人大预算审议中走过场的问题。目前人大预算审议中的主要问题是时间短、政府预算细化程度不够，这两个内容加在一起往往使得预算的审议变成走过场。从基层县乡两级的预算编制的程度来看，县乡两级人大代表是可以了解本级预算的情况的，例如为什么要制定这样的预算、这些钱使用了会有什么结果，由于这些和他们的生活紧密联系在一起，他们掌握这些内容的实际能力是有的，但由于预算时间安排不够和预算内容不够细化，人大代表对于审议这样的预算没有多少兴趣，往往敷衍了事。

三是政府的决算审计问题。