地方财政债务现状及完善探讨论文

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编者按：本文主要从县级财政债务问题的主要表现及特点；产生县级财政债务问题的原因分析；县级财政债务制度改革的政策建议进行论述。其中，主要包括：县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次、县级地方债务规模庞大、我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存、县级地方债务种类繁多，结构复杂、县级或有债务问题突出，极易产生财政风险、县级财政偿债能力低，违约率高、不同类别的债务有其不同的存在依据、经济体制转轨尚未到位导致县级政府债务和企业债务不分、债务管理制度改革滞后、加强县级债务管理的基础制度建设、加快地方政府职能的转变和财政体制的完善、在一定前提条件制约之下给予地方政府适当举债权等，具体请详见。

【摘要】本文指出了当前我国县级财政债务的主要问题，分析了产生这些问题的原因，提出了相应的政策建议。

【关键词】县级财政地方债务或有债务地方债券

县级政府是中国历史上最重要和最稳定的政府级次，它在中国政治稳定和经济繁荣以及社会稳定方面发挥着无可替代的作用。从地方财政运行的总体情况看，县级财政是具有财政运行能力的最低政府级次，基本处于财政收入的最初端和财政支出的最末端，所有的收支矛盾、体制矛盾、条块矛盾和经济运行问题都集中反映于县级财政。县级财政债务问题是县级财政制度体系的重要组成部分，对财政收入、财政支出、财政转移支付及财政预算管理等制度都有重要的影响。

一、县级财政债务问题的主要表现及特点

1、县级地方债务规模庞大

目前，我国地方政府债务融资的机构分散，合法与不合法的债务并存，总量还难以把握。但从对某些地区的典型案例来看，地方政府债务的规模较大，有的甚至已经超过地方财政的承受能力。比如，2003年审计长李金华向全国人大常委会的报告中，指出审计署2002年对中西部10个省、市的9个县（市）市财政收支状况进行的审计中发现，截至2001年底，累计债务163亿元，相当于当年可用财力的2.1倍。对县乡级政府债务，有的专家估计有1万亿元的显性债务，财政部认可的数额是4000亿元。在山东省2004年9月对全省17个县市区所辖245个乡镇、15865个村的调查统计来看，乡镇级负债总额47.35亿元，乡镇平均负债1932.7万元，债权债务相抵后，乡镇平均净负债1359.4万元。安徽省人大常委会2003年上半年对全省50个县125个乡镇经过大范围的调查后初步统计，截至2003年底，该省县乡政府负债约313亿元，几乎所有的县乡都有负债，且逾期不能偿还的现象突出。

2、县级地方债务种类繁多，结构复杂

表现之一是债务类别多。根据相关的统计数据，2002年重庆市直接显性债务规模超过200亿，其中内债规模达到150亿。一是重庆市县（市、区）累计拖欠工资达到19亿元左右，平均每个县（市、区）拖欠工资近4750万元。二是基层地方政府存在大量负债，负债非常普遍，其中很多成为死账坏账。三是基层财政承担的粮食亏损挂账、粮食风险基金、制度性支出负担十分沉重，转嫁的可能性很大。

3、县级或有债务问题突出，极易产生财政风险

（1）项目多。主要包括：外国政府贷款、国债转贷资金、地方政府担保、核实的粮食企业亏损挂账、公益性国有企业的救助、政府性基金的收支缺口、地方金融机构的不良资产、一般竞争性国有企业亏损的债务最后的清偿、对非公共部门债务的清偿、下级政府的财政收支缺口和债务。这些政府或有债务有的是政府的直接经济行为引起的，有的是由其他市场主体行为转化而来的。

（2）规模大。尽管由于或有债务的不确定性，目前还没有任何一个部门能够说清我国地方政府债务的具体规模，但是从一些统计数据中能够看出地方政府或有债务的基本情况。以河南省为例，截至2004年底，已经有外国政府贷款项目106个，承诺金额18.5亿美元。

（3）结构不均衡。首先，不同级次的政府或有负债规模差别很大。总体而言，越到基层，政府或有负债引发财政风险越突出。其次，或有负债与当地的经济发展水平和市场化程度关系密切。总体来看，经济基础和政府财力薄弱的地区，政府的或有负债规模较大。

4、县级财政偿债能力低，违约率高

一些处于困境中的县级政府偿债能力低下，违约情况严重。负债运行的县级基层财政一般经济基础比较薄弱，还债缺乏经济支撑。一方面，各种达标升级活动、形象工程导致债务持续增长；另一方面，因为债务不能按期偿还，本息不断堆积，市场融资能力下降，还债能力下降。另外，随着农业税和农业特产税的取消，县乡的财政能力有所削弱，在目前财政转移支付制度尚不完善的情况下，债务的偿还会受到影响也是可想而知的结果。

二、产生县级财政债务问题的原因分析

1、不同类别的债务有其不同的存在依据

县级地方政府的债务按照我们的分类，共包括直接显性债务、直接隐性债务、显性或有债务和隐性或有债务四类，不同类别债务的形成有其不同的原因。

（1）直接显性债务的存在是地方资本性公共产品的融资需要。为了满足地方资本性公共产品的需要，地方政府必须具有适当的债务融资权，进而地方债务的存在也就成为必然。特别是，中国的县级政府面临推进城镇化、工业化的现实压力，其在基础设施建设等方面的支出相应也比较大，这在一定的程度上要求县级地方政府拥有举借中长期债务以筹集基础设施建设资金的权利。

（2）直接隐性债务存在原因。地方政府出于公众期望等因素考虑，极可能会承担包括公共投资项目未来的经常性支出、非法定的未来社会保障支出等开支，从而形成直接隐性债务。对于非法定的社会保障项目，如企业主办的养老保险和医疗保险，如果未来出现收支缺口，地方政府出于社会稳定和社会公平等方面的考虑，往往也会承担其中的部分甚至是全部开支。

（3）地方政府的显性或有债务主要是由地方政府的担保引起。地方政府提供的担保，一方面是出于经济社会的客观需要，一方面是由担保自身的特点所决定的。此外，担保方式的灵活性也是显性或有债务存在的重要原因。为了达到一定的目的，地方政府通过担保方式来承担显性或有债务，相对于直接的支出而言，在实施上具有较大的灵活性。

（4）隐性或有债务存在的依据是政府充当最后支付人角色。系统性的公共风险如金融危机、自然灾害、突发事件等，通常会对整个经济社会运行造成严重损害。对此，地方政府必须承担最后“兜底”的职责，运用公共资源来应对系统性公共风险的爆发，从而造成隐性或有债务的存在。

2、经济体制转轨尚未到位导致县级政府债务和企业债务不分

我国正处于由传统的计划经济体制向市场经济体制过渡的时期，旧的体制正在被打破，新的体制尚未完全建立，这种复杂的经济体制背景使我国地方政府债务带有明显的转轨性特征，突出的表现就是由于政府与市场以及政府与企业的关系尚未调整到位而带来的地方政府债务风险。

就地方政府与地方国有企业的关系来说，由于原有政企合一的管理模式，使地方政府一直有一种“准企业”倾向。“企业兴则城市兴、地区兴，企业衰则城市衰、地区衰”，所以，虽然我国对国有企业改革的目标是要实现政企分离，但是目前地方政府与其企业的关系显然还远未达到这一目标。其表现就是从地方政府的偿债职责来看，不仅要责无旁贷地承担起地方政府贷款的偿债责任，而且还可能要连带承担起地方国有企业债务的偿还责任，包括经过地方政府担保的和未经地方政府担保的债务。在目前我国地方政府担保的债务中，存在着大量对企业，特别是地方国有企业的担保债务。

3、债务管理制度改革滞后

（1）债务管理体制分散，难以进行有效的债务风险量化管理。目前我国各级地方政府除了对各种转贷性的债务资金实施了较为统一的管理以外，地方政府其他大量的债务融资分散于众多的职能部门及其所属的企事业单位。名目繁多的公司、企业举债或项目融资，多数具有地方政府提供的担保，是地方政府的一种间接和或有的债务。但是，这些债务却长期游离于政府和人大的监督管理之外，致使债务融资总量难以把握。由于债务融资的总额无法量化，控制债务风险的各种量化指标，如负债率、偿债率等也就无法操作，财政部门也就不可能将有关政府债务的偿还纳入年度预算，及早安排偿债资金，

（2）债务资金的筹集与使用缺乏科学性和规范化，加大了债务风险的强度。一是债务资金的筹集与使用缺乏整体规划和科学翔实的项目论证。债务融资的多部门分散管理，使地方政府债务在总体上缺乏科学合理的规划。二是债务融资的偿债责任不明确，约束软化。如前所述，目前地方政府大量的债务融资主要是依托于地方商业银行或各职能部门所属的信托投资公司运作的，这些机构本身具有商业属性，但同时又不得不兼顾地方政府的政策性投资需求，力求体现社会效益，所以债务融资的决策主体和投资主体之间在责、权、利等关系的界定上十分模糊，从而在一定程度上加大了地方政府的债务融资风险。

（3）直接融资渠道的缺位，客观上增加了债务风险的隐蔽性。一般来说，地方政府以债务融资方式获取一定的资金是当地方政府的经常性资金来源难以满足其提供地方公共品的需要时的一种补充形式。由于目前我国中央政府不允许地方政府以直接的融资方式获取资金，地方政府为了弥补资金的不足，就以分散在各部门或机构的各种借款和为其他单位或项目提供担保的方式筹集资金，这种做法的直接后果就是增加了地方政府债务风险的隐蔽性，不利于对债务风险进行控制和防范。

三、县级财政债务制度改革的政策建议

1、加强县级债务管理的基础制度建设

第一，要进行县级政府会计和预算基础的改革。传统的政府会计和预算一般采取收付实现制，它在财政管理方面显示出多方面的不足，可以考虑在政府会计与预算中分阶段引入权责发生制，以全面反映债务风险信息。第二，编制县级财政风险预算。国际货币基金组织修订的《财政透明度手册》就指出：财政预算所依据的一些估计结果和经济预测常常面临各种风险，这包括宏观经济预测与项目估计的假设和参数发生变化的影响以及具体支出承诺的成本的不确定性。最好的做法是在政府文件中包括有关财政风险的说明，以便评估预算的可行性，确保预算的有效实施。第三，要建立完整的县级政府综合财务报告制度。财政资产负债是一种可以有效监督、控制和预测财政风险的重要手段，而编制和公布政府广义的资产负债表是财政资产负债管理的重要内容，因此必须建立完整的政府综合财务报告制度。

2、加强对当前县级政府债务的清理与整顿工作

在近期要组织财政、审计等部门，对与形成县级政府债务相关的部门、机构的债务状况进行彻底清查，准确把握县级政府债务的总体规模。对应该由地方政府负责的债务，要做好偿还资金的准备工作。对于纯商业性的、政府没有介入的债务融资项目，要由企业负责，政府不予承担偿债责任。对一些企业因无力归还而形成的不良债务，应按照国家有关政策法规进行处理，或转为金融部门债权或者让企业破产。在此基础上，建立健全统一的县级政府债务管理体制。鉴于财政部门是政府债务的直接担保者和承贷者，对政府债务的借、用、还全过程都负有无法推卸的责任，所以，建议加强财政对地方政府债务的集中统一管理的力度，以改变目前由于地方政府债务的分散管理所造成的弊端。

3、尽快建立并完善县级政府债务管理的各项制度

第一，要建立严格的债务投资决策责任制，明确项目负责人应承担的管理和偿债责任。第二，要建立健全地方政府担保机制。对于市场竞争性项目，要采取借款单位与贷款机构借贷直对的方式，财政不予担保。对于确需财政担保的项目，地方政府可根据项目的性质和特点，建立健全分级担保、反担保和实物担保等担保制度。第三，要建立地方财政偿债机制。地方各级财政部门应通过年度预算安排、财政结余调剂以及债务投资项目效益的一定比例的划转等途径，建立财政偿债基金，专项用于各种地方政府债务的偿还，以保证财政偿债有稳定的资金来源。第四，要尽快建立地方政府债务风险的预警系统。根据我国地方政府债务的现状，尽快研究确定相对科学合理的债务监控指标体系，以保证地方政府债务与当地经济发展水平和财政承受能力相适应，防止发生债务危机。

4、加快地方政府职能的转变和财政体制的完善，从体制上消除地方政府债务融资的压力

具体而言，就是要适应市场经济条件下政府职能的转变，尽快建立起与市场经济相适应的公共财政模式，地方政府要按照公共财政模式的要求，逐步退出竞争性的生产领域，尽快解决地方财政的“越位”问题，并且要根据市场经济的发展，重新界定财政的供给范围，遏制目前行政事业性经费开支日益增长的势头，减少地方财政不必要的债务负担。与此同时，要进一步明晰中央政府与地方政府以及各级地方政府之间的事权范围和支出职责，减少各级政府间的“侵权”行为，重新明确各级政府的偿债责任，增强各级地方政府的偿债意识，为规范各级地方政府的举债行为创造条件。此外，要加快目前正在进行的“费改税”步伐，进一步完善地方税收体系，改善地方财政收入的来源结构，并要不断减少非规范的税收返还等转移支付形式，相应增大均等化转移支付的力度，以减轻地方政府特别是基层财政和欠发达地区因无足额、稳定的财政收入来源而导致的债务融资压力。

5、在一定前提条件制约之下给予地方政府适当举债权

由于资本性支出形成的准公共服务的性质，使政府有通过公债筹集收入的必要。在高度集中的财政管理体制下，中央政府集中统一管理下级各地方政府的财政收支，地方各级政府的相对独立性很弱，中央政府完全可以以自己的名义发行债券并将所筹资金拨给地方政府使用。前些年的转轨过程中，由于地方政府存在管理机制中的欠缺，为了保证政府的信誉和金融市场的稳定，也只能由中央政府代地方政府发行债务。但随着分税制财政体制改革的深化，地方政府将有逐步清晰、相对独立的事权与财权，统筹本级政府收支的能力将有所增强。相应地，也应该具有一定的选择本级政府收入来源与收入结构的权利，同时承担相关的责任。因此，可以考虑在一定前提条件制约之下，谨慎进行赋予地方政府举债权的试点。同时，要周密设计、严格执行地方政府举债的程序和规模，使地方政府的举债行为能够做到内部自律和外部有效监管。至少在第一步，可试行将地方政府从项目债、公司债名义变相举债的行为改为规范、透明的地方市政债举借行为，使其可以根据本地区支出要求与发展规划在公共财政框架下筹集所需资金。

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