国际税务信息化科学评估策略研讨论文

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编者按：本文主要从信息化绩效是组织绩效而不是部门的或者岗位的绩效；税务信息化绩效评估具有价值判断上的复杂性两个方面进行论述。其中，主要包括：绩效（Performance）概念源于20世纪80年代后期的企业管理实践、绩效评估是一个创新发展中的概念、和当前税务机关流行的普遍意义上的“绩效评估”是由重要差别的、信息化绩效评估是组织绩效的概念、绩效管理更强调温和的“持续改进”、主体和角度的复杂性、目的和标准复杂、手段和方法复杂、明确目标定位、提炼价值标准，指确定判断的依据、寻找合适的架构和框架等。具体材料请详见。

关键词：税务信息化绩效评估组织战略价值判断目标定位

对信息化绩效的怀疑，近20年来一直没有停止。1987年诺贝尔经济学奖得主罗伯特•索罗说：“除生产率统计之外，你到处可以看到计算机。”这就是著名的“IT生产率悖论”,他认为信息化革命似乎只是在投入上轰轰烈烈，在产出绩效上并不显著；2001年10月，麦肯锡公司的《美国生产率增长报告》更进一步调查证实了美国大多数行业的IT投资是无效的。

尽管质疑的言论从来没有停止过，但是理论上的争议却没有阻碍实际的发展，信息化建设在国际税务管理领域迅猛发展。如美国联邦税务局1998年开始了跨世纪的现代化改造，核心就是全面改造和强化其始建于1960年代的庞大的计算机系统，已经投资近100亿美元；英国税务局则把建立基于互联网的为公民服务的电子政务作为”政府创新”和“达成善治”的根本，成为各国竞相仿效的样板；我国的“金税三期”中央财政投资80亿元，加上滚动配套资金，也势必掀起税务信息化建设的新一轮高潮。理论和实践的强烈反差使我们不禁要问：信息化建设究竟绩效如何？该如何科学地进行税务信息化绩效的评估？本文将几点问题进行论讨。

一、信息化绩效是组织绩效而不是部门的或者岗位的绩效。评价信息化的贡献必须和组织使命、组织战略联系起来。

绩效（Performance）概念源于20世纪80年代后期的企业管理实践，用来替代泰罗制时代的机械效率概念，以综合地表征复杂的财务指标、市场占用率、激励结构、企业文化等各种指标，反映企业的状况和成就。在国内外的研究中，绩效常常和效率、质量、效益甚至水平、能力、责任等概念联系起来，使用者似乎都可以按照自己的理解和兴趣对“绩效”进行定义。绩效评估是一个创新发展中的概念，内涵本身就是兼容并蓄的，外延也极其广阔，只有结合特定语境，才能准确定义。结合本文研究意图，所谓“绩效”是指表现、状态、成绩、效果之意，含有过程和结果两个层面。就税务信息化而言，过程是指如何通过配置信息资源来改善管理，结果则是信息化成果对实现组织目标的贡献程度。因此，从过程看，税务信息化的绩效不单纯是一个信息化子系统的事后结果反映，而是和整个税务管理的功能和成效相关；从结果看，不仅包含信息化子系统运营的效能和贡献，还包括提升组织整体竞争力和可持续发展的能力。这一点非常重要，蒸汽机在刚开始时确实比马跑得慢，可它最终带来了工业革命，这种系统能力的贡献，马是做不到的。

因此，我们定义税务信息化绩效评估的概念是：从组织使命和战略的高度，对信息化建设在提升税务管理的竞争能力以及可持续发展能力的过程中，其作用和贡献的综合评判，是对税务信息化建设的价值的综合体现。

这个概念的提出，和当前税务机关流行的普遍意义上的“绩效评估”是由重要差别的。目前的”绩效评估”实际上是基于目标管理(MBO)的岗位目标责任制考核，其评估对象最后细化到部门和岗位（人），目标是评价个人和层层分解的组织目标的符合程度。这种做法具有巨大的优越性，非常符合政府部门金字塔型组织结构和责任树型传导的特点，操作性很强。

但是信息化绩效评估是组织绩效的概念，简单说是“对事不对人”，目的是评价信息化对整个组织目标实现的贡献程度，如果还是传统地把任务、目标按照行政序列进行树形结构分解，在层层分解的过程中则不可避免地会损失系统性，因为信息化的作用带有间接性、长期性的特点，如果就事论事，信息化的贡献就会被等同于信息化工作部门的贡献，其战略影响力将被低估。而事实上战略影响才是信息化的最大贡献。

此外差别还体现在，和岗位目标管理刚性很强的“一票否决、末位淘汰”相比，绩效管理更强调温和的“持续改进”，因此绩效管理强调正激励，主要是“自己跟自己比”，基于基线的提升将使评估对象获得成就感，横向比较发现的差距也不是对自身工作的否定评价，而是指出了努力的方向；岗位责任制更注重横向比较和排序，更多采用负激励。

二、税务信息化绩效评估具有价值判断上的复杂性，不能只理解为指标设计的公平全面和数据处理的科学。

从信息化绩效评估的发展历史可以看出，信息化的绩效评估活动呈现复杂多样的局面：

一是主体和角度的复杂性。信息化绩效评估的主体，既有企业，也有政府，还有学术机构和中介组织。企业大多数是从改善自身经营管理的微观视角出发，政府组织和公共事业部门则既有从改善内部控制的角度，也有从宏观管理的角度如信息产业、社会信息鸿沟等视角出发；而学术机构和咨询公司、行会等则兴趣更加广泛，不仅面向一个地区、一个行业、一个组织，甚至触角延伸到整个人类和自然个人。既有自己对自己的内部评估，也有独立第三方客观视角评估，还有内外部结合的混合角度。

二是目的和标准复杂。大多数企业和公共组织的目标都是改善管理，但是针对的环节和用途不同，既有在规划和计划环节辅助决策的，也有在控制和报告等环节使用绩效评估数据修正执行的，还有在预算分配和薪酬设计环节作为激励手段的；除此之外，公共组织的外部绩效评估还是一种展示手段，具有接受顾客评判的民主政治意义。在判断的价值标准上，既有强调结果性的财务贡献的，也有强调过程性能力贡献的；既有强调微观的效率导向，又有强调宏观的公平导向。

三是手段和方法复杂。即使是同样的评估主体基于同样的评估目标和价值标准，在具体方法和手段上也会千差万别。不同学科背景的专家带来了琳琅满目的管理学、经济学甚至社会学的工具箱；产出测量、效率测量、满意度测量、标杆测量等各种方法应有尽有；即使是同样的测量项目，在数据处理方法上，既有强调有主观赋权的德尔斐法、层次分析法（AHP），也有强调客观的因子分析、主成分法等。

概念上的模糊以及上述三个方面的原因，造成了当前公共部门信息化绩效研究的百花齐放，尚未形成权威的体系。而且，目前国内的研究，似乎更加注重手段和方法层面的研究，成果也比较丰富，但是往往忽略了判断价值元素的理论推导的过程，存在”重术轻学”的情况。

基于以上认识,我认为,做好信息化绩效评估是一个复杂的理论联系实际的过程，没有一个放之四海皆准的定式，但必不可少的应当具备以下三个基本元素：

一是明确目标定位，指绩效评估主体、对象和评估目的的定义，以及由此决定的立场、角度、层次。就税务信息化绩效评估而言，主体和目的是比较容易确定的，本文的定义是税务机关决策层对自身的信息化建设过程和效果进行的内部评估，主要目的是改进管理决策，兼有向上级机关报告和外部进行绩效展示的用途。

二是提炼价值标准，指确定判断的依据。不管是公共部门还是私营部门，价值标准多元化的趋势越来越明显，价值标准之间的冲突使得标准选择越来越困难。对税务信息化绩效评估而言，判断的价值标准的提取既需要理性原则，需要一个思辨推导过程，价值观要符合现代化政府的服务理念（而不是统治），遵从国际上广泛接受的衡量政府绩效的投入、产出、效果之间的测度理论，理论和实际相结合。其过程是以组织职能为基础，以组织战略为导向，以组织的客户的满意为最高标准。虽然是税务机关自身进行的内部评估，但是不能仅仅从评估主体的好恶出发，必须全面考虑税务机关的多重使命和多样化客户，即政府、纳税人、社会公众等多个角度的价值观，并且要平衡这些标准的内在冲突。公务员之家

三是寻找合适的架构和框架，指具有逻辑理性的、结构稳定的，但是又可以灵活拓展的评估架构及在此框架下的方法组件。其困难之处在于要兼容多价值观和多学科方法。就税务信息化绩效评估的需求而言，合适的工具还是比较容易找到的。国内外广泛使用的平衡记分卡与层次分析法就非常适合作为绩效评估的架构。•平衡记分卡（BalancedScoreCard，BSC）是RobertKaplan和DavidNorton1992年提出的一种综合性绩效评价框架。BSC克服了单纯从财务角度衡量绩效的缺陷，从财务、客户满意度、内部流程以及学习成长这四个层面来考察价值的成长，强调的是战略性和多种价值观的融合。其特点是在多个构面之间存在“因果”和“平衡”的联系，这一点比较适合中国人的价值传统。它在组织战略和IT使命之间搭起桥梁，使IT绩效评估服从和服务于组织核心目标，并使评估具有可操作性。BSC还好地兼容AHP（层次分析法）、KPI（关键指标法）、CFS（价值链分析法）等方法组件。

层次分析法(AnalyticalHierchyProcess)由美国运筹学家T.L.STTAY教授提出，是目前主观赋权法中比较成熟的一种。非常适合税务信息化绩效评估的数据处理。这是因为它是一种定性和定量相结合的多目标决策分析方法，能够使复杂的系统条分缕析，把多目标、多层次的决策转化为多层次、单目标的判断，而且它将决策者的经验判断予以量化，降低了主观因素的影响。这种方法在目标结构复杂且缺乏必要数据的情况下更为实用，这正好符合信息化绩效评估多价值目标和客观数据缺乏的特点。税务信息化绩效评估的意义不仅解决认识问题，从实践角度看，科学有效的绩效评估可以进一步清晰税务信息化建设的目标定位，为税务信息化建设的规划与计划、投资决策、运营和控制等管理活动提供持续改进的依据；同时，作为公共服务部门，也具有展示绩效、接受监督以示负责的政治意义。由于税务信息化绩效评估目前还处于起步阶段，定性和定量的测度研究还不够深入具体。相信随着应用的发展，这一课题将引起越来越多的关注。