我国税务信息化发展前景及对策分析论文

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编者按：本文主要从“诺兰”阶段模型的引入；我国税务信息化发展的历程；我国税务信息化建设中存在的主要问题；推进我国税务信息化建设的具体措施四个方面进行论述。其中，主要包括：信息化应用到一个单位的管理中去，一般要经历从初级到成熟的成长过程，即初装阶段、蔓延阶段、控制阶段、集成阶段、数据管理阶段、成熟阶段；税务信息化的发展要分单点散状阶段、税务部门内部分集成阶段、税务部门内整体集成阶段、税务与其他相关部门的信息系统集成阶段；发展的历程起步阶段、初步应用阶段、快速发展阶段、数据集中阶段、部分税务人员的信息化意识不强、税收征管信息化建设缺乏统一规划和整体部署、税收征管改革滞后于税务信息化进程、税务信息化设备的功能没有得到充分发挥、以信息化促进税务管理扁平化、以流程管理信息系统拓展信息增值应用空间、以数据处理分析提升管理决策能力、重组技术资源以实现税务信息化等。具体材料请详见。

【摘要】信息化是推动社会经济发展的重要力量，也是历史发展的一种必然趋势。税务信息化是税务部门顺应信息化时代的要求，主动迎接信息时代挑战而采取的积极措施。文章以"诺兰"阶段模型理论为基础，将我国税务信息化的发展历程分为起步、初步应用、快速发展和数据集中四个阶段。在此基础上，着重从思想意识、规划部署、征管改革和设备功能发挥四个方面分析了我国税务信息化建设中存在的诸多问题，并提出了推动和规范我国税务信息化建设的对策措施。

关键词：税务信息化信息化管理“诺兰”模型技术资源管理决策能力信息增值

走科技加管理之路，加快税务信息化建设，是信息化时代税收工作的重要任务。经过二十多年的发展，特别是进入21世纪以来，在税务信息化的推进过程中，我国各地按照国家税务总局的总体部署，在加快税务信息化建设特别是信息化的软硬件和基础建设方面取得了长足的进展。税务信息化工作已从初期的单点散装阶段发展成为数据集成阶段，但实际工作中仍然存在着重复建设、设备利用率低、软件不统一、业务不规范、信息不准确、运转不顺畅等问题。因此，本文以诺兰阶段模型为理论基础，分析了我国税务信息化的发展历程和存在主要问题，并提出相应对策。

一、“诺兰”阶段模型的引入

把信息化应用到一个单位（企业、部门）的管理中去，一般要经历从初级到成熟的成长过程。诺兰（1973）首次提出了信息化的阶段理论，即“诺兰”阶段模型。1980年，诺兰对信息化阶段模型进行了完善，将信息系统的成长过程划分为六个不同阶段，即：

（1）初装阶段。是指单位购置第一台计算机并初步开发管理应用程序的阶段；

（2）蔓延阶段。随着计算机应用初见成效，计算机配置和应用迅速增长，但同时出现了许多亟待解决的问题，如数据的冗余性、不一致性、难以共享等；

（3）控制阶段。管理部门了解到计算机数量超出控制，投资的回收不理想，计算机的应用进入了严格的控制阶段；

（4）集成阶段。就是在控制的基础上，对系统中的硬件进行重新联结，建立集中式的数据库以及能够充分利用和管理各种信息的系统。这时，信息化建设费用再次迅速增加；

（5）数据管理阶段。即“集成”阶段之后的“数据管理”阶段；

（6）成熟阶段。即信息系统可以满足单位中各管理层次的要求，并真正实现了信息资源的全面管理。

诺兰的信息化阶段模型总结了发达国家信息化发展的经验和规律。一般认为模型中的各阶段是不能跳越的。因此，无论在确定发展策略或者在制定系统规划的时候，都应首先明确本单位的信息系统所处的成长阶段，进而根据该阶段的特征来指导信息化建设。

根据“诺兰”阶段模型和税务部门信息化的特点，我们可以将税务信息化的发展划分为以下四个主要阶段：

（1）单点散状阶段。该阶段往往是从税务部门购买第一台计算机开始，尽管税务部门购置第一台计算机的目的很简单，可能仅用于打字，但却有着里程碑的意义，标志着税务部门对数字化生存的认可和信息化进程的开始。这一阶段，税务部门内部计算机之间没有联网，税务部门内的信息都是以静态的、孤立的状态存在，即呈单点散状信息化阶段，它对应于诺兰模型的初装阶段。随着税务信息化的推进，个别部门实现了办公自动化或管理自动化，并开始对相关信息的整合，即进入“诺兰”模型的蔓延阶段；

（2）税务部门内部分集成阶段。在该阶段，税务各部门的基本数据已经实现数字化和局部数字信息沟通。这时，税务部门己经逐步体现出利用计算机和互联网改进税务工作环境的愿望，但对信息的整合还处于初级阶段，税务部门还没有从战略角度有组织地进行内部信息整合；

（3）税务部门内整体集成阶段。进入该阶段，税务部门有了全局的电子化业务流程。税务部门的组织结构和业务运行不再

基于传统的部门制，组织结构逐步扁平化。税务部门使用了自动化过程的管理工具，具有了全局的基于广域网的集成框架。这个阶段对应于诺兰模型的集成阶段；

（4）税务与其他相关部门的信息系统集成阶段。该阶段的税务部门己经成为一个智能主体，能基于广域网和Web技术与相关政府部门、金融机构及企业之间互联，税务部门可以即时从其他部门获取所需信息，也能为其他部门和企业提供相关信息。处于该阶段的税务信息化已经较为成熟，它已将整个税务部门改变成为了一个开放的信息系统，从而能够很好地进行内、外部资源的整合，充分利用各方面的信息资源，扩大税务部门的外延，实行柔性管理和个性化服务。这个阶段对应于诺兰模型的数据管理和成熟阶段。

二、我国税务信息化发展的历程

我国税务信息化是从1983年起步的，通过二十多年的不断改革和锐意创新，取得了显著成绩。目前，税务部门己经成为我国信息化程度最高的政府部门之一。回顾我国税务信息化的历史进程，并结合诺兰的信息化阶段理论，我们可以将其大致划分为四个主要的阶段：

（一）起步阶段（1983-1989）

1983年在广东、福建、湖北等地的税务机关开始把PC机引入计划、会计工作，自此开始了我国税务信息化的历史进程。起步阶段的税务系统有微机应用人员3400余人，专业技术人员800多人，配备了286以下微机5300多台。开发平台一般为DOS操作系统和BASE数据库。这一阶段对应于“诺兰”模型的初装和蔓延阶段，即单点散装阶段。

（二）初步应用阶段（1990-1993）

1990年税务总局决定全面实行税收的征管改革，在全国范围内推广征收、管理、稽查分离和纳税人主动申报纳税的征管新模式，客观上为税务信息化工作的开展创造了有利条件。1991年2月开始，国家税务总局先后下发了《税务系统计算机应用软件评测标准》、《税收征管软件业务规范》、《税收业务分类代码》，这些信息标准化工作，为征管软件的开发和应用提供了强有力的指导。这一阶段对应于“诺兰”模型的控制阶段。

（三）快速发展阶段（1994-2006）

1994年，随着我国分税制改革的实施，促使我国税务信息化工作向纵深发展。1995年底，国家税务总局提出了“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查”的新型征管模式。在该阶段十多年的发展中，计算机作为现代化管理的技术手段，已广泛应用于税务咨询、税务登记、发票出售、申报受理、税款征收、会计统计和稽查选案等税务管理各个环节，以及税收决策与监控、办公自动化、增值税专用发票、稽核检查、出口退税等各领域。这一阶段实际上处于“诺兰”模型中的控制向集成转化的阶段。

（四）数据集中阶段（2006年至今）

税务部门经过多年的技术和设备积累、网络建设、软件开发水平、技术人员的数量和质量都有了长足的进步，同时各部门都有了自己专用的业务系统。从2006年起，国家税务总局开始进行各大系统的数据集中，主要将数据从地市级集中到省局，如金税工程等。这一阶段是“诺兰”模型中控制阶段的结束和集成阶段的开始，即税务部门内的部分集成阶段。

三、我国税务信息化建设中存在的主要问题

用“诺兰”模型考察中国税务信息化的现实，可以认为，我们正处于从控制阶段向集成阶段转移的过程中。通常，控制阶段的前期特征是快速发展，但缺乏全局考虑，各单项应用之间互不协调，投资效益与预期相比有偏差。而控制阶段后期，由于长期实践使各方矛盾充分暴露，系统集成的要求逐渐得到理解。集成阶段是一个非常重要的阶段，目标是实现系统内的集成。在这种新的“诺兰”模型阶段下，我国税务信息化的发展现状与这一阶段的要求相比还存在较大的差距，突出表现在以下几个方面：

（一）部分税务人员的信息化意识不强

随着税务信息化进程的不断加快和计算机应用知识的日渐普及，广大税务人员逐渐认识到了计算机应用的重要性。但由于传统观念、手工操作习惯等方面的束缚，不少税务人员对税务信息化还缺乏全面、深刻的认识。主要表现在：不了解信息技术对整个社会经济所产生的冲击、看不到信息化建设对税务管理形式和内容变革的要求、不理解信息化对税务管理工作的规范性约束等多个方面。由于对税务信息化的认识不足和认识误区，导致在实际工作中，用信息化来带动征管现代化的举措不够坚决，考虑不够周详。

（二）税收征管信息化建设缺乏统一规划和整体部署

税收征管信息化建设缺乏统一规划和整体部署，突出表现在三个方面：一是各自为政、重复建设、重复开发现象普遍；二是在开发税务管理软件中过分强调专业化管理，开发了许多相互独立的税收专业管理软件，如税收征管系统、出口退税管理系统、交叉稽核系统、稽查管理系统等，但各系统之间缺乏有效沟通；三是各地征管改革进度不一致，征管业务不规范，不符合税收征管信息化建设的要求。同时，由于征管部门与信息部门的配合不够协调，使征管软件开发缺乏系统性和规范性，难以从更高的层次协调局部与整体、一般与特殊、短期与长期的征管需求，影响了税收信息系统的整体效益。

（三）税收征管改革滞后于税务信息化进程

随着税务信息化程度的提高，要求加强专业分工和调整组织机构、管理体制，推进征管改革，建立“集中征收、分类管理、重点稽查”的新模式。但是目前的机构设置不能满足“集中征收”的要求，造成了人力浪费。同时，由于税收管理制度建设的滞后，税收管理程序和手续仍较为繁琐，影响了税收工作效率的进一步提高。另外，目前普遍采用税收收入计划指标责任方式也影响了税务信息化的推进，该方式采取的是“上年基数加规定增长比例再加最低确保增长比例”的办法，各级之间落实目标责任，税收收入计划指标成为与实际税源脱节的“硬性任务”。这时，实行税收征管信息化必然会与完成税收收入任务产生冲突。在经济不发达地区，由于经济条件落后，一切以完成税收收入任务为前提，这时税收征管信息化就成为一种“摆设”而无法发挥实际作用；在经济发达地区，由于税源情况好，即使不实行税收征管信息化，也不影响税收任务的完成，从而导致“税收征管信息化建设只是增加经费支出”错误观点的产生。公务员之家

（四）税务信息化设备的功能没有得到充分发挥税务信息化设备的功能没有得到充分发挥，原因是多方面的：一是应用软件开发与实际使用有脱节现象，导致所开发的软件在一些部门和领域不能发挥作用；二是在计算机开发应用较快的地方，过于注重税务机关内部的软件开发和网络建设，与其他部门的信息联网、数据共享滞后，在一定程度上影响了网络作用的发挥；三是计算机应用水平低，未能将现有计算机、网络等资源充分利用到税务工作中，造成了硬件资源和网络数据资源的浪费。

此外，在我国税务信息化建设过程中，还存在基础设施建设地区发展不平衡、高素质税收人才队伍缺乏、信息资源缺乏深度开发，以及安全监控能力欠缺等一系列问题。严重阻碍了处于“诺兰”模型集成初级阶段的我国税务信息化建设进程。

四、推进我国税务信息化建设的具体措施

根据对“诺兰”阶段模型和我国税务信息化建设中存在的问题，笔者认为，推进税务信息化建设，主要应从以下几方面采取积极措施：

（一）以信息化促进税务管理扁平化

税务信息化带来信息的海量性、共享性、互动性，使信息不对称现象得以根本改观。由于税务信息化使税收会计信息可以共享，征收一线上报税收会计资料变得不再必要；税收一级稽查，由于人机结合的纳税评估、稽查选案的实行，征收一线不必同时承担稽查职能。同时，由于多元化申报和网络化缴库的实行，纳税人不必到办税服务厅申报纳税，从而为纳税人提供了虚拟的办税服务。这些措施的实施有利于减少管理层次，促进税收管理扁平化目标的实现。在现代税收征管条件下，纳税人只需面对税务部门的一个窗口、一部电话、一个网站，即可办理完成有关税收事宜，因此，我们应该在税务管理和纳税人服务方面多下工夫，利用信息化带来的有利条件，大力促进税务管理的扁平化，提高税务管理效率和质量。

（二）以流程管理信息系统拓展信息增值应用空间

目前，税务系统正在以流程再造理论深化税收征管改革，强化内部管理和税源监控。流程再造后，组织机构和工作职责都发生了根本性变化。管理层级减少，部分事务性审批环节简化，有的事前审批改为事后强化管理等。这时，关键是要强化对内部和外部的管理和监控：（1）分析控制。对内，通过程序检测、人工提取分析，定期发送结果，监控考核兑现，以规范、制约操作行为和执法行为；对外，建立监控指标体系，筛选、比对、分析纳税人涉税数据信息，并根据整体管理需要，分析宏观税负，分析地区和行业税收指标，查找征管薄弱环节，有的放矢地规范征纳行为；（2）标准控制。就是运用知识管理理论，集中专家智慧，制定规范而又可以通俗化解读的作业标准体系，明晰作业权限、内容、方法、时限和流向，实现显性知识和隐性知识共享，提高税务干部的业务水平和工作能力；（3）智能控制。就是利用计算机系统对征纳行为进行自动控制，以减少人为因素的影响，强化计算机智能控制。

信息化建设与征管改革是相互依存、互为前提的，流程再造以信息化建设为基础，也开辟了以流程为导向加快信息化建设的思路。信息化是流程再造的直接动力，也是实现流程再造目标的重要手段。可以说，没有信息化，流程再造是不完整的，甚至是不可能的；没有流程再造，信息化是不彻底的，也不可能实现真正意义上的信息化。因此，要尽快建立和完善流程管理信息系统，实现真正意义上的科技管理。

（三）以数据处理分析提升管理决策能力

解决信息质量低下，信息资源缺乏深度开发的问题，不断提高市、县两级数据处理分析工作水平；建立省级涉税信息资料库，开展省级数据处理分析工作，是下一步数据处理分析工作的重点。首先是要建立省级涉税数据库和数据仓库，逐步设计建立适用于数据挖掘、分析和展现的省级综合数据库，为开展省级数据分析工作奠定基础；其次是要拓

展选题范围，提高分析深度。主要是要充分考虑税收政策变动、税制改革对宏观经济和微观经济的影响，以及对税收收入的影响，从理论、实践、技术层面上全面提高数据处理分析能力；再次是要充实和完善分析方法。主要是要在引入计量经济学和统计学有关数学模型的基础上，参考国内外在数据分析、税收评估方面的成熟做法，提高数据处理分析的科学性和准确性。

（四）重组技术资源以实现税务信息化

税务系统的技术资源包括两部分：一部分是税收管理的技术人员，即所谓的业务骨干；另一部分是指信息管理部门的技术人员，包括了网络、硬件、数据库、系统软件、应用软件及管理维护的技术人员。从目前的组织架构来看，真正实现“金税三期”中提出的对现有的信息整合，实现以省市级信息集中的处理模式，必须考虑对现有技术人员的重组，才能够实现从系统设计、系统实施到系统管理的完整过程。首先，要建立一个专门从事业务信息管理的机构，保证信息系统的“健康”运行和可持续发展；其次，要构建由省级信息中心集中管理各地市、各基层单位的大型应用系统，并采用科学的系统管理模式，保证各系统的正常有效运行。

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