公共服务型政府构建模式探究论文

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[摘要]构建社会主义和谐社会，中国政府应该如何运用市场的方法来管理公共事务，提高公共行政服务的质量和效率，实现公共行政管理的现代化，是摆在国人面前现实而又紧迫的问题。根据政府服务职能的定位，构建公共服务型政府模式应做到以顾客或市场为服务导向，实现公共服务职能的市场化、社会化和法治化。

[关键词]政府，公共服务，执政理念

《中国共产党第十六届中央委员会第六次全体会议公报》提出的构建社会主义和谐社会的九大目标之一就是“基本公共服务体系更加完备，政府管理和服务水平有较大提高”。建设公共服务型政府，应该成为中国下一步改革的中心和重点。

一、公共服务型政府的含义

所谓公共服务型政府，即满足社会公共需求，提供充足优质公共产品与公共服务的现代政府。现代服务型政府职能的公共性和有限性，决定了政府职能的核心内容是公共产品与公共服务。公共服务型政府模式，就是由政府来创建一种公共服务的供给体系，由政府或社会来有效（及时和足量）地满足人民群众日益扩大的公共服务需求。公共服务型政府模式下的公共物品供给主体并非仅限于政府组织，它需要最大限度地吸纳各类社会团体或私人企业参与到公共物品的供给中来。

（一）服务型政府的内涵

从20世纪70年代中后期开始，西方国家掀起了轰轰烈烈的政府改革。在这场新兴的政府改革过程中，新的服务型政府理念浮出水面。概括地讲，这种新的理念主要有以下特征：解决本国的财政问题是西方各国政府改革的主要原因；政府部门开始引进市场理念和私营部门的管理技能；实现政府在公共服务方面由公共服务的提供者变为公共服务的“监督人”；精简政府机构，将自己的职能定位于“掌舵”而非“划桨”。

（二）公共服务型政府的决定因素

在当今社会，一国政府要成为公共服务型政府，是由四个方面的基本关系决定的。（1）在普遍的公民主权基础上的民主与宪政，将决定国家权力的公共性质和政府为公民服务的地位。（2）市场经济本质上是公民的经济而不是政府的经济，在政府与市场经济的关系上，市场经济是主体，政府是为市场经济服务的。（3）社会是公民们的社会而不是政府的社会，在政府与社会的关系中，政府是为公民社会服务的。（4）以政府为依托的直接公共服务满足的是公民的直接需求，而间接公共服务即经济调控、市场监管和社会管理则是满足市场经济和公民社会发展的需要。

（三）政府公共服务的范围

政府公共服务的目标就是提供满足公众消费和受益的公共产品，公共产品又分为物质产品和非物质形态的服务产品。物质产品，人们看得见，摸的着，包括公用设施、公共建筑、如道路、桥梁、车站、码头等；非物质形态的服务产品是政府机构及所属的行政事业单位为公众提供的各种行政事业服务，包括办理各种证件，各种咨询以及政府提供的教育、文化、体育、医疗、卫生、保险、社会福利和其他服务事业。

二、中国政府公共服务的现状

（一）从经济职能角度看

在中国政府的财政支出结构中，经济建设的比例一直比较高。这意味着政府把大量的财政资源用于经济建设，甚至是竞争性领域的经济建设，而忽视了对诸如社会保障、医疗、教育和卫生等公共服务的提供（如表1）。

纵向相比，从表1可以看出，中国在经济建设方面的支出虽然这些年有所下降，但在2004年仍然高达总支出的27.85%；从横向看，表2反映出中国在公共服务与经济建设方面的比例关系与西方发达国家在这方面的比例关系之间的差距。这表明：仅从经济职能角度定位，中国政府是一个典型的经济建设型政府。

由表2分析可以得出中国财政具有“一高一低”两大特点。“一高”是经济服务仍然是中国最大的财政支出项目，“一低”是公共服务和社会保障支出严重不足。市场经济国家的财政支出除了社会管理之外，主要是用于公共服务。

（二）从民众调查角度看

2005年8月—9月，《小康》杂志社与有关政府部门、社会团体及专家联合组成调查组对中国“公共服务小康指数”进行抽样问卷调查。这次调查将公共服务细化为国家安全、行政管理、国防外交、教育、社会保障、医疗卫生、科技、市政建设及环保、文化娱乐及公共安全等几方面，其中，国防外交、国家安全等暂时不予论述，此次调查结果显示。

1.科技、公共安全、文化娱乐位列三甲。这是中国政府几年来一直致力于改进的问题。在全球化背景下，各国经济渐趋一体，中国政府和外界的各种联系都在加强。（1）在科技方面，政府通过引进外资和各种适合国情的技术、加大投入等措施推动科技加速进步，民间评价与实际情况有一定落差。（2）中国政府一直重视提高公民的公共安全。（3）在文化娱乐方面，政府逐渐放开经营限制，同时努力提高各种文化娱乐设施，增加各种文化交流。

2.医疗、教育、社会保障排位最后。（1）中国公共卫生服务的覆盖率很低。一方面，医疗资源分配不均衡。西部地区的医疗卫生在软硬件设施上与东部地区相差很多，农村地区的医疗配备也远逊于城市地区，即使在大城市内部，资源分配也非常不均衡。另一方面，很多老百姓看不起病。同时，医疗常识的普及力度不够，需要改进。（2）在教育领域，教育理念还未完全落到实处，资源投入不足、分配不足的现象非常普遍，而且教育腐败现象也在蔓延。（3）中国社会保障覆盖率较低。截至2004年底，全国参加基本养老保险的人数仅16342万人，参加失业保险的人数为10584万人，参加医疗保险的人数为12386万人，分别占全国就业人员总数74432万人的21.96%、14.22%和16.64%.

3.环保、行政管理居中。（1）在中国市政建设方面，地方性市政管理有所提高，但先发展后保护的思路仍然存在。（2）在行政管理领域，政府机构相互推诿、打官腔的情况仍比较严重，确实反映了目前公务员整体素质还需要大大提高。

三、建设公共服务型政府的基本思路

（一）建设公共服务型政府，有赖于树立和更新四个执政理念

1.依法行政理念。所有行政机关都应依法行政，一切政府行为都应纳入法制化轨道，遵守国际惯例和条约，其中，行政决策、执行、监督都必须严格按照国家的法律法规、国际惯例和条约办事，做到以法为据、依法办事，努力实现从权力政府向法制政府的转变。依法行政的核心是依法治吏、依法治权，尤其是涉及到关系国际社会事务的公共权力。

2.执政为民理念。人民拥护不拥护、赞成不赞成、高兴不高兴、答应不答应是政府一切工作的出发点和落脚点。只要是关系群众利益的事，都应认真听、主动想、及时办，真正把立党为公、执政为民落实到思想和行动中去，落实到关心群众生产生活的工作中去，不断提高人民的生活水平。

3.政务公开理念。公开政务、公开政情是政府有效履行公共服务职能的重要保障，也是建设公共服务型政府的内在要求。建立信息公开制度，实现从封闭型的行政体制向公开、透明的行政体制转变。要求政府的各项政策措施，特别是与人民群众利益密切相关的行政事项，除涉及国家机密、经济安全和社会稳定的以外，都应向社会公开，给人民群众以更多的知情权、参与权和监督权。

4.清廉绩效理念。政府应廉洁从政，高效行政。廉洁从政，应坚持标本兼治、综合治理、重在治本、重在建设的廉政工作要求，严格执行廉政建设责任制，深入开展反腐倡廉工作，推进领导干部廉洁自律，严肃查处各类腐败案件。同时，加强对权力的制约和监督。高效行政，就是政府运转速度快、办事效率高、行政成本低、管理效益好。因此，各级政府及其工作人员必须增强行政成本意识、效率意识，切实加强机关效能建设，进一步压缩审批事项，提高工作效率，建设廉洁高效的“效能政府”。

（二）科学定位中国的政府职能

1.要致力于解决制约市场机制有效发挥作用的种种利益障碍问题。要建立比较完善的市场经济体制，就要有效发挥市场竞争机制这只“看不见的手”在资源配置中的基础性作用，创造经济要素充分流动的条件，加快国内统一大市场的形成，建立市场交易总成本最低的体制规则安排。

2.要建立适应开放经济下的宏观调控体系。中国政府需要调整微观规制。“微观规制”在这里是指政府给市场经济主体的活动定规立矩，立：法建章。微观规制不是政府直接介入微观经济主体的经营活动，而是给微观经济主体确立活动规则。这就需要政府调整和修改微观规制的法律法规，使政府的权力由“无限”变为“有限”，尤其要弱化政府对微观经济的干预。

3.要提供更好的公共服务。公共服务，如公共教育、社会保障、国防、其他公共基础设施及法制环境是市场无法提供的，是政府服务的基本职能。长期以来，由于实施经济赶超战略，对经济建设的直接投资一直是政府工作的重中之重，政府提供公共服务的职能也服从于这个大局。政府投入的重点是社会基础设施领域和公共服务。

4.要建立市场经济规则和秩序。通过政府的自我改革和调整，完善社会和舆论的监督作用，真正完成政府职能转变。同时也应看到，市场经济规则和法治的建立必然是一个过程，也许需要20年甚至更长的时间。但较完善的市场经济体制规则和法治环境的创立，将为中国经济的未来发展构造更有利的体制条件。

5.要解决好公平分配问题。要通过税收、转移支付、社会保障、消除贫困扶助低收入阶层。如果放松了公平分配问题，造成地区、城乡、贫富差距进一步扩大，就可能影响社会稳定，进而影响到经济效率提高。改善经济效率和竞争力肯定是第一位的。在这种情况下如何考虑并制定不影响生产率、竞争力和创新动力的社会公平机制和政策，是政府部门面对的一个新挑战。

6.要解决好污染和生态破坏等外部性问题。制定并严格执行保护生态环境的技术标准，全面实施可持续发展战略，是政府的一项重要职能，政府要担当起这个责任。一方面要防止国外资本以投资为名向中国转移高污染、对生态有长远不利影响的产业和项目，另一方面也要研究制定政策，减少或禁止对中国生态环境有破坏作用的产品生产和进口。

四、中国公共服务型政府模式的构建

新公共管理改革的核心，是将市场竞争机制和企业管理方法引入到公共服务的提供中来，用于改造传统的政府公共服务模式。主要做法是：引入市场竞争机制，利用市场主体和市场力量来执行和运营某些公共服务项目，并利用市场竞争压力，降低服务成本，提高服务质量，以实现公共服务的“准市场化”；同时将不必由政府承担的职能转移给各种社会组织，通过提供资助补贴、减免税收等优惠方式，引导非营利性组织提供某些公共服务项目。根据政府服务职能的定位，构建公共服务型的政府模式必须做到如下四点。

1.以顾客或市场为服务导向，这是公共服务提供从政府本位、官本位向社会本位、民本位转变的一个基本选择。其主要途径有：（1）扩大政府决策的公众参与。政府提供什么公共服务、怎样提供，应当事先听取公众的意见，以公众意愿作为第一价值取向，并建立有关了解民意、公共参与决策的渠道、规则和程序；（2）政府公共服务应当以社会的评价为主，以服务对象的评价为主，加大公众影响的比重。

2.公共服务职能的市场化。公共服务职能市场化的范围包括以下方面：在公共工程建设领域，凡是属于经营性或竞争性的项目，必须建立公正规范的竞争机制，通过公共招标、内部竞争和合同外包等市场竞争机制，改变公营部门就一定比民营部门强或者民营部门就—定比公营部门强的固有认识。除了义务教育、基础科研、社会保障、公共安全等必须由政府提供的最基本公共服务外，在教育、卫生、体育等公共服务领域，也应当营造竞争环境，利用竞争机制产生的压力来促使服务提供者不断改进服务质量。

3.公共服务职能社会化。公共服务职能的社会比是以顾客为中心的管理模式（顾客导向），即公共服务的提供不再由政府独自承担，政府不再是管理公共事务的惟一机构，许多非政府机构可加入到公共服务的产品提供队伍中来，从而使政府可以部分甚至完全地从日常事务中解脱出来，专心于政策的制定和执行，通过对社会力量的组织、利用和管理，实现公共管理和服务的社会化。

4.公共服务行政管理“法治化”。要认真贯彻行政许可法，加强行政执法监督，把事前监督和事后监督有机结合起来，从行政系统内部监督、新闻舆论监督和人民群众监督三个方面着手，强化对权力行使环节的全程监督，及时纠正、制止违法和不当的行政行为，把依法行政落实到实处。同时，坚持不懈地开展法制宣传教育活动，切实增强政府工作人员，特别是领导干部依法行政的自觉性和依法决策、依法处理经济社会事务的水平，确保在行政执行中严格依法办事。