财政支农分析论文

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一、讨论现实问题要防止意识形态化

前不久，我们针对中国加入WTO以后的三农问题开了会，研讨一旦加入WTO，我们的农民问题会怎么样，农村和农业经济怎么应对。那个会是请国家各部门搞政策研究的人参加，几乎未请院校搞规范研究的人参加。因为纯粹搞理论的研究人员容易把现实问题的讨论意识形态化。

从99年4月份中美加入WTO谈判以来，理论界关于WTO的讨论似乎很难深入下去，人们想当然的将WTO和改革开放划了等号，由于中国改革开放已经被二十年发展过程证明为高度正确。因此，在这种具有“政治正确”的话语之下，谁要是提出不同意见，谁似乎就有反对改革开放的嫌疑。所以关于WTO问题讨论很难深入下去，学术界谈了两年，似乎都在谈利呀弊呀，利大于弊还是弊大于利。其实，发展中国家的农民、农村、农业在国际化大背景下，普遍受到冲击、挑战，农村经济凋敝，小农破产、大量流离失所，是形成城市贫民窟的主要来源，已经被近十多年的国际经验所充分证明。人们之所以不愿意说，是受制约于这种话语：加入WTO是改革开放，认为利大于弊，机遇大于挑战，就是赞成改革开放；如果认为加入WTO弊大于利，挑战大于机遇，可能就有政治上不正确的嫌疑。

有鉴于此，希望今天讨论财政支农这么具体的话题，能够避免这个不良倾向，不要把本来复杂的现实问题意识形态化，意识形态化实际就是简单化，简单化地讨论社会主义、到底姓资姓社，或者改革还是不改革，这些一旦意识形态化以后，讨论就很难深入。所以在我发表意见以前，要强调我们讨论的问题是个现实问题，跟意识形态没有关系，跟政治问题没有关系，也跟院校的教授们的理论没有关系，我们关注的就是现实问题。

二、什么叫财政支农？

一般而言，财政投资主要是公共品领域，那么财政投资公共品能否对应投入农业，就要看农业本身是否具有公共品的性质，这个道理是清楚的。

对我国而言，农业是否具有公共品性质呢？按一般农业经济科学而言，农业是一个产业，农业生产的当然不是公共物品。但事实上，中国是个农村人口占70％，小农经济遍地，并且长期以来一直是在以农业为工业、以乡村为城市积聚资本的积累过程中。因此，客观地说，我们应该看到农业本身在相当大程度上具有公共品的性质，为什么呢？

第一，农业与生态、环境的保护高度相关，特别是郊区农业具有明显的生态和环境作用。这与国外没有差别。

第二，农村社会基本的资源就是土地，土地并不仅仅是一般经济学意义上的生产资料，而更主要的是农民生存保障的基础，特别地在发展中国家，城乡二元结构社会这样基本体制条件下，多数发展中国家政府不向农村人口提供社会保障，天然的就把农村、农民的社会保障寄托在土地上，中国出现的按人口平均分配土地，并且新中国三代领导人都强调这种分配是不变的。比如时强调不变（当然后来变了），大包干说十五年不变，现在说30年不变。不管怎么改变提法，新中国50年历史上三次土地分配都是按人为分配依据的，当年曾经设想过以乡为单位分配土地，实行大拉平，但是实际上也做不到，因为哪个村也不愿意别人占有自己的土地，所以基本上是按社区内部人口分配土地，这样土地事实上以社区为边界、天然就具有对社区成员农民的生存保障，因此就具有了社会职能。又由于任何政府，无论是中国政府或西方发达国家政府，都不可能与这样9亿农民人口（实际8亿8千万）交易，不可能对这么庞大的人口提供基本的社会保障。因此，中国的农村土地承载农民的社会保障功能的制度将是长期的普遍现象。我们测算到2030年至少不会变化。因此从2001年算起，至少在今后相当长的时间内，土地承担农民社会保障这个基本功能，不会发生根本变化，政府不可能承担8亿多人口的基本生活保障，这也是不可逆的制度条件，因此不能简单地把土地定义为生产资料，而要把土地首先定义为社会保障资料。

由于农业最基本的资源——土地不能被认为是纯粹的一个产业里的生产资料，这与国外的差别是本质性的。因此土地、农业中的主要资源天然具有保障功能，具有社会职能；农业便因此具有了公共品的性质。

三、关于农村的社会开支

在所有发达国家，社会开支毫无例外，都是由政府财政保障的。但是在发展中国家都是政府财政不能管、或者管不起的。于是农村社会事业开支，也要寄托于农村经济自身进行的收益分配调节。也就是说，在农村社区组织中，客观上也发生了类似于财政的功能，即二次分配，因此村社经济，曾有人专门研究县级政府与县级财政以下的非正规财政、即村社财政，研究乡村组织有无二次分配功能。比如说修桥补路，鳏寡孤独、照顾生老病死的事，几千年来都是由社区承担的。虽然现代制度下的政府以财政二次分配来承担修桥补路，鳏寡孤独这些公共职能，但这不过是近几十年才有的事，也就是现代中国才有的。而长期看，哪怕二十世纪历史看，实际上财政上所能承担的农村的社会功能也是极其有限的，农村社会开支由财政负担几乎是天方夜谭。而村社本身就具有二次分配的公共职能。村社经济和村社社会本身结合为一体，其经济的稳定发展具有一定意义的公共品性质。所以三农问题本身就具有中国特色，绝对不可以简单地归类于微观的农业经济领域，或是简单的农业微观产业的领域。因此，与财政投资有关系的是三农。

所以，要想说清财政支农，首先要把概念搞清，财政支农不是指农业，而是指三农。

四、以往财政支农的演变过程

现在，再看国家财政支农到底是什么状况？自从80年代中期，全国范围推进了以家庭联产承包责任制为主的这样一种农村基本制度后，国家财政基本上不再承担对农民、农村、农业的支撑，所谓历年财政用于农业的开支或支农资金，实际上主要是部门开支，农业各部门如水、电、供销、粮食、农业技术等相关部门，其实是部门在财政的盘子里分配的所谓支农资金。

由于86年前后乡镇企业异军突起，人们很难在原来的经济框架内找到它的地位，因此给它赋予特殊职能，乡镇企业应该承担以工支农，以工建农，以工补农。这些国家不再承担的农村基础设施建设，交给乡镇企业了；国家不再承担农村基层村以下行政性开支，也交给乡镇企业了；国家也不再承担农村的社会保障开支，还是交给乡镇企业了。因此乡镇企业去补，去建，去支，国家允许税前列支1％，所有支农、建农、补农资金是可以税前列支的；还允许税前还贷。也就是说，当国家给乡镇企业赋予这些公共职能时，政策上是可以税前支付这种开支，保证企业替代国家财政职能可以得到一定的税收优惠。

但是，1994年分税制改革时为了实行公平竞争原则而把这些优惠取消了。从那以后，全国范围内乡镇企业开始大规模私有化，包括北京地区在内。原来，各地长期以来一直以为北京是以集体经济为主。

假说政府放弃了农村、农民、农业这些公共品开支的责任，已经把它交给乡镇企业了，而到90年代中期有些部门照搬西方制度，强调所有的企业应该是一条起跑线，税收拉平。这本来可以是好政策，如果税收拉平了，就应该请国家重新承担9亿农民的社会保障，把原来让乡镇企业替代职能，让政府财政再承担起来。可实际上相应的安排没有作。于是乎，一方面没有任何税收优惠，另一方面金融系统商业化改革以后不再给中小企业提供贷款，尤其不再给乡村以下的小型乡镇企业提供贷款，从90年代中期开始，乡镇企业得到的贷款算起来下降到不到原来的1／3。可见，乡镇企业的支农职能丧失了，三农问题才越来越严重。

比如说现在今年的自然灾害，已经导致了有的地区的人民弃耕撂荒，甚至个别的流离失所。我们应该怎么看待这个现象？不要忘记，中国农业做为国民经济的基础，它的地位是相当薄弱的。过去，50年代到70年代，尽管大量从农业提取积累，但国家用于农业的投入，从财政算大帐看是逐年增加的，由于大江大河的治理，国家财政支农投资增加，农民的无偿劳动增加，导致我国粮食生产和供给有了根本变化，从南粮北调改成北粮南运，北方的基础设施得到了大面积的改善，整个农业生产能力得到稳定的提高。中国从此不再是因灾就减产，因为北方水利设施改善了，灌溉面积增加了，再大的灾荒都不怕了，还造成从南粮北调改成北粮南运。从七十年代后期以来，再没有因为自然灾害导致过全国性的粮食供给不足。而80年代大包干后连续20年，用于农业基础设施的投资基本上表现为部门投资，部门投资又被大量挪用于楼堂馆所建设，这些问题有的已是审计部门查处过了。

最近我刚从西部各地调查回来。人们到贵阳、重庆，到所有西部省份的省会，城市的繁华绝对不亚于北京，高楼林立，大量未完工房地产项目正在上马，这些都是西部开发资金，财政发国债投资仍然先上城市建设项目，基本上还是在重演着过去的故事。

因此，应该说近二十年财政支农这四个字可以得到几个印象：第一，实际上是部门在分配财政资金，在养人，而没有真正用于支农；有些投入可能转化为乡村债务和农民负担。第二，财政税收政策的改变，实际上使乡镇企业放弃了对原来就有公共品性质的“三农”的基本保障的职能。因为大多数中西部地方财政不可能保证农村社会开支，才导致了那里的农村出现一系列问题，才使得三农问题越演越烈。

五、WTO条件下财政支农的问题

上述讨论中，第一个是澄清概念，第二个是指明问题在哪？进一步要讨论的是，既然最近二十年的问题是清楚的，那么在WTO条件下，中国财政支农如何搞？

其一，我们不可能象发达国家那样搞财政支农。如美国这个最典型的发达国家，政府以财政保护农业，我们根本学不了，因为美国农业人口仅仅2％。东亚工业化国家中，日本的经验我们学不了，日本农业人口8％；再如我国的台湾省农村人口10％，其中从事农业生产的劳动力仅40万，法定农业投资折合人民币大约每年300亿，这样的支农政策我们也照搬不了。我们中国农村人口9亿，因此很难完全按发达国家、地区的模式来搞我国的农业保护。

其二，中国缺乏操作绿箱政策的基础条件。当人们谈绿箱政策时，应该研究操作绿箱政策的基础条件。我们农村没有发达国家那种基本生产单位作为绿箱政策的承接载体。因为，我们强调家庭联产承包责任制一定三十年不变是对的，可大多数地方意识形态化地片面理解这个政策，认为只要维持小农经济分散经营就可以长治久安，不再强调深化农村改革的重要性。这可能是他们不太了解大包干以来农村政策的演变过程。对此，请注意以下关于农村改革的政策沿革：

在20年前中央强调十五年不变的时候，曾经提出放开城市农产品市场，让农民进城，当时的政策意图就是要打破城市二元关系。这要靠先放开城里的农产品市场，因此，当年有了“倒蛋”大军，有了“百万雄鸡下江南”等被炒作过的事件。但因为城市的农产品供给是和流通部门从财政拿补贴高度相关的（比如，当时（80年代）北京大白菜一项补贴3800万）。如果允许农民放开鲜活农产品进城，意味着财政补贴就白瞎了。因为，假如鲜活的猪肉可以进城，谁愿意吃冻猪肉呢？如果没有人要国有流通部门的冻猪肉，财政就得增加库存和亏损的补贴、银行给的贷款也收不回来。

于是，1985年中央农村政策研究室提出第二步农村改革，试图以城市鲜活农产品市场为突破口，打破城乡二元关系，就遇到了极大障碍。1986年我到沈阳调查，那里只开放了二十几天的农产品市场，沈阳市财政就受不了，因为商业、供销，这些国营流通部门一概向上告急，在城市经济体制没有跟上农村改革的制约下，正常的经济流程被打乱了，财政作为政府经济的核心部门客观上也承受不起增加的亏损，所以只放开了20多天。

接着，1986年国家体改委提出：农村第二步改革要从以完善社会化服务体系入手。但问题是谁拿钱建社会化服务体系？面对千家万户、分散的小农经济，国家这些支农部门怎么服务？依靠现有的农机站、种子站、供销社、粮站、信用社、电管所、车管所等社会化服务体系，可以呀，拿钱来。可当时国家没钱。1986年正好是通货膨胀、物价上涨，财政赤字增加，财政拿不出钱来。

有鉴于此，农村第二步改革以市场为突破口，没有突得过；以社会化服务体系为突破口，财政没钱。从那开始，事实上农村第二步改革就停了，没能够再走下去。以后，虽然还有提法，例如，1993年我们在农村试验区提出以税费改革为突破口，1995年提出以城镇化为突破口等，但由于都涉及整个体制的制约，都没有取得突破性进展。

15年过去，对我们很短暂，但对农村来说，累积矛盾到现在，问题就复杂化了。比如贫困问题，上个世纪末完成了“八七”扶贫攻坚计划，但据有关研究又新增了1亿贫困人口，尤其是95年以后，据国家公布的统计数据，1995年农村人均现金收入在零值以下的只有1％，到2000年农民人均现金纯收入在零值或者负值的占46％。

15年前农村第二步改革没有财政支持走不下去，破解不了财政全额补贴城市开支这样的难题，到最后，财政自己也走不下去了。90年代中期开始，不仅是农村不保，城市也不保了，不仅是一般生活消费不保，连基本的社会保障不是也保不了吗？在这种城乡二元结构不能打破的情况下，在农业人口仍然占绝对比重的情况下，要求财政支农，或者给生产补贴，都是不可能的。当年第二步改革没有走下去，是有财政的缘故，现在财政连城市都保不了，再让它支农？还是现实一点谈问题，千万不要把现实问题意识形态化。

在加入WTO以后的约束条件下，我们按发达国家财政支农的路子走不了，但这还只是问题的一个方面。一般的宏观调控政策不可能解决三农问题，即使财政有钱，农村微观主体十几年累积的矛盾，到现在不是所谓接近爆发的临界点，而是在很多地方已经爆发了。再继续我们的小农经济分散经营可能也走不下去了；在WTO条件下，分散的小农经济不可能成为绿箱政策的载体。至少现在，人们承认实在找不到办法来解决。

比如我们已经认识到乡村替代国家承担公共品的责任，最近人们重视乡村负债问题，其实就是这种替代的结果。6月去贵州调查，随便走访一个中上等水平的镇，镇级政府负债500多万元，预计明年负债会增加到600多万元。为什么？因为现在“十五小”还未关完，一旦这一两年内“十五小”都关完了，乡村负债还得大幅度增加。因为当年“十五小”有利可图，都是乡镇政府投资利用当地资源上了一批小企业，如小煤窑、小水泥、小采石场、小冶金。现在“十五小”要全关闭，原来的投资基本上拿不回来，就会转成乡村债务。

从农村基层情况看，以前的乡镇企业投资亏损已经转成乡村债务了，以前的农民合作基金会被关闭也已经转成债务了，以前有些加强农村工作的政策，如双基教育、普九达标，这些任务在没有钱的地方大部分是债务。其实，所有上级下达的任务，包括纪念建党、建国、建市多少周年，在农村基层搞活动谁给钱？只有负债。基层干部说，债多了不愁，虱子多了不咬，后任不理前任帐。结果债务越累计越多。

多少下几次乡，孬好了解些基层情况就会明白，历年的财政支农资金实际上很大程度上被相关部门分配以后，到基层转化为要求一比一配套，转化为基层负债，最后转化为农民负担。比如说修水库，典型的例子是最近调查的一个水利设施建设，水库未弄好，漏水，成了废库，债务却不能瞎了，只能往各村摊。增强农村基础设施，按目前财政投资渠道和投资方式，还能支农吗？支哪个农？且不说财政分盘子这样的做法支不了农，最后有些只能转化成债务负担，转化为农民负担。即使有充分的善良愿望，大家都特别廉政，没有谁为自己争一分钱的利益，当你真从财政拿一笔钱时，是支张三呢？还是李四？还是王二麻子？面对2亿4千万农户，支谁，不支谁？大部分财政资金，包括扶贫资金，根据过去监测调查，结果支的是乡村干部或者干部亲属，一般的有各种名义，这是党的活动积极分子，那是团员青年带头人，其实是他的老伴和闺女，支他们了，他们再雇两工，然后就致富了，然后就脱贫了，然后就各级干部带你去看，咱贫困家庭锅里有肉了，都挺好的。

这里有个交易费用的经济学道理，现在讲财政支农时，注意没注意农村已经分户经营了，集体经济已基本上解体了，北京郊区维持了多少年，最后也没维持住，差不多也就那样了。一旦分户经营成为一种制度现实时，你会发现任何自上而下的与农民的交易无法进行，因为交易对象太多，导致交易成本过高，目前一盘散沙，支农支谁？凭什么要支他们？有人能审查这人吗？该支王二麻子，说他最好，可是不给张三，有没有道理？财政怎么考核？按照现行制度，只好分盘子，维持原状。因此，目前的财政体制——分盘子体制，基本上和原来计划体制一样，也就是说，农村第二步改革未推进得了，当年面对这样庞大的城市补贴体系，无法推进，这个体系延续到今天，15年过去了，政府财政面对分散小农经济怎么支农？结果，小农经济的分散经营反而成了财政支农最大的体制障碍。

六、怎样真正做到财政支农

一般而言，要真正做到财政支农，有招没招呢？在概念、判断、分析后，应该说还是有招。其实北京市在过去无论如何在这些方面有相当多的成功的经验，以我这些年对北京有限的了解，北京市过去在维持社区经济，在形成农村可作投资载体的单位上本来是有经验的。

我们以近邻日本、韩国和我国台湾省为例，很多人都去看过，我也去考查过，政府财政支农资金并不分配到各户，即使他们农户少，农村人口少，那也是做不到的。台湾只有40万农民，与我国8亿多农民不能比，但台湾40万农民也不是说每个人都得到财政支持。政府只是确定每年支农资金是多少？法定的这块支农资金不能挪作它用，现在台湾每年几百亿台币的支农资金在台湾岛小小范围内实在是已经支无可支了。但它有些经验可取，具体如下：

第一，政府财政支农资金可以用于建立农村合作金融业务的保险机制。农民的合作金融建在乡镇一级农协，不仅可以吸收农民的存款，而且可以吸收整个社区范围内的居民存款；对外可以公平竞争，和所有银行的营业所一样，但是没有税，就象我们这里原来合作基金会不承担八种税费一样，就是为了让合作金融产生利润，但是利益的60％定向返还给社区范围内的所有农民。返还的方式可通过绿色证书培训、通过社会事业支出，整修道路、办敬老院、办广播、办各种公益活动，把60％的收益定向返还到社区，这就替代政府财政解决了农村社会开支。可能发生的金融风险通过建立中央农林金库给予保障，这是第一种。

第二，用于市场建设。这个市场建设，当然不是哪个大户，不是哪个私营企业家，而是仍然由农民合作组织搞。政府只对农民合作免税地放开所有的和农业相关的经营，无论是生产资料供给，还是农产品销售，无论是联购分销、分购联销，无论你是什么方式？无论是批发、还是专业市场，这些市场允许农民合作组织免税进入，同时政府投资定向用在农民合作组织的市场建设上，以保证农民以最低的经营成本来占领最大的市场份额。如果不这样做，这些东亚社会都是小农经济，必然因为成本高而导致农产品没有竞争力，日本农民能干得过美国吗？韩国能干得过美国吗？都绝对干不过。但他们的农民协会办的超市顾客盈门，人们宁可买他们提供的高价食品。为什么呢？就因为他们经过多年的宣传，已经使国民形成一种共识，这是我们农民生产的东西，我们要支撑自己的东西。因此尽管有时候日本的大米比美国加利福利亚大米要高20多倍，台湾、韩国大米都比美国加利福利亚大米要高多少倍，为什么仍然有国内市场？背后有政府以财政支农资金撑着他们。农民办市场免税，而且可以凭获得的收益补充你的亏损，如果纯粹讲市场经济，小农经济条件下的国家、地区就不能保得住国民经济的基础产业。我认为这第二个重要的财政投资领域实际上是定向投入合作社进入的涉农经济，特别是购销、批发、专业市场。让农户联合起来，成立合作社，财政支农资金只对这些农户联合的合作社，不对个人。

第三，对生产性的经济实体投资。这些生产单位都不是单户，如蔬菜生产合作社或蔬菜生产企业，如果找不到合作生产单位时，可以投入给那些股份制生产单位。但政府的投入政策是有区别的，如果投入的生产企业不是服务于社区的，不带有公共性质，政府投入就是入股，要拿利息。如果投入的生产企业是合作性质的，或者基本具有合作性质，政府投入只计股，不得计利息。政府即使占有50％以上的股也不能收取利息，因为是财政投入，作股只是保证投票权，保证企业不变成私有，因为一旦是私人的企业，除了纳税，它跟财政就没有关系了。只有企业的生产经营活动带有公共性质时，财政才应该投资支持。

综上所述，在WTO条件下政府财政支农一定要有载体。这个载体一是为农村社会提供基本支持，如农民合作金融，其保险体系要通过财政资金来建立。二是涉农的经营领域，特别是市场建设。三是直接生产，包括两种投资方式：一种是计股计息，一种是计股不计息，取决于对方的性质，合作性质，计股不计息，私人性质、股份制性质的，计股计息。