我国农业税研究论文

时间:2022-09-01 09:22:00

导语:我国农业税研究论文一文来源于网友上传,不代表本站观点,若需要原创文章可咨询客服老师,欢迎参考。

我国农业税研究论文

摘要:安徽省1999、2000年的费税改革取得了显著的成效,达到了预定的减负目标,初步规范了政府与农民之间的分配关系。然而,税费改革后中国财政体制和农业税的深层问题也逐渐暴露。乡县财政困难,存在农民负担“反弹”的可能。现存农业税收制度阻碍了农业经济结构的调整,也无法解决公平问题。这表明必须建立现代的农业税收体系,即“土地使用税+增值税+所得税”体系,进一步深化农业税改革。

关键词:税费改革;农业税;农民负担

安徽省是我国农村税费改革试点省。为了了解改革效果,在安徽省财政厅支持下,我们于2001年8月26日到9月3日,对农村税费改革作了专题调查。调研期间,我们先后到淮北的颖上、五河、以及皖南的歙县,召开了6次座谈会,参加的有农税、农财、农业、预算、乡镇干部、政策研究专家以及部分多年从事农村工作的老同志等,查阅了有关资料。基本结论为:一是安徽省农村税费改革成效显著,达到了中央预定的减负目标,也为“入世”后农业政策全面调整奠定了基础;二是随着税费改革的实施,中国财政体制和农业税收固有缺陷也逐渐暴露,这些问题急待解决。

一、安徽省农村税费改革实施情况

安徽省面积有13.9万平方公里,在全省6000多万人口中,80%为农业人口,是典型的农业大省。该省很早就开始了税费改革试点。1994年,安徽省阜阳市各县(市)先后采取了“税费合并、统一征收”,但它们将“三提五统”等费与农业税合并后按人头分摊,形成了事实上的“人头税”,这一做法农民反应强烈,抵触很大。1998年,五河县按照“农村公益事业建设税”模式进行了试点。1999年,在财政部指导下,在4个县开展了以“取消乡统筹、改革村提留、调整农业税”为主的改革试点。2000年,安徽省委、省政府在总结经验的基础上,根据国务院7号文件,在全省范围内展开了农村税费改革试点。

安徽省在制定方案时明确了税费改革为“三个取消、一个逐步取消、两个调整、一项改革”,即取消按农民上年人均纯收入一定比例征收的乡统筹费;取消农村教育集资等向农民征收的行政性收费和政府性基金;取消屠宰税;逐步减少农民的劳动积累工和义务工;调整农业税、农业特产税政策;改革村提留征收和使用办法。

调整农业税政策的内容:1.调整计税面积,计税面积按二轮承包合同面积为依据;2.调整计税常年产量,计税常年产量以1993年到1997年5年间各县的平均单产为依据;3.实行地区差别税率,全省最高不超过7%;4.改实物征收为统一折成代金,计税粮价由省政府统一确定,分南、北两片。北片6个市以小麦为结算标准,2000年每百斤61元,南片11个地市以水稻为结算标准,每百斤57元;5.改革结算方式,由村结算改为按户结算,个人申报。

调整农特税的主要内容有:1.调整农特税率。农特税税率按照略高于农业税的原则由省府重新确定。2.调整征收方式。除烟草外,将农特产品由生产和收购两个环节征收的改由生产环节征收,以利于农产品流通。

将村提留改为农业税、农特税附加,与两税合并征收,分别入库。农业税附加为正税的20%,农特税附加原则上为正税的10%。村提留只能用于村干部工资、五保户供养、村行政办公经费等三项开支。村集体公益性和建设性支出“一事一议”,不再固定向农民收取。

为合理确定农民负担水平,安徽省还规定了三条硬性措施:1.严格以二轮承包合同面积为农业税计税依据;2.各县的农民负担水平以1997年实际数为上限,不得突破;3.到村、到户的农业税率最高不得超过7%,附加率不得超过20%;农特税税率应严格按省政府规定执行。从实际执行情况来看,全省农业税税率平均为6.96%,附加率平均为19.9%;农特税率平均为12.64%。为了保证税费改革的顺利实施,安徽省还制定了十几项配套改革措施。

经过各级政府努力,2000年这一改革已到位,并按新标准征税。

二、安徽省农村税费改革试点的主要成效

安徽省农村税费改革目标明确,省委和省政府重视,采取措施得当,因而税费改革进展顺利,效果明显。

(一)减轻了农民负担,保护了农业生产力

从总量上来看,改革后的全省农民总税负为37.6亿元,比改革前同口径49.3亿元,减少了11.7亿元,减幅为23.6%;加上取消屠宰税和农村教育集资,农民负担减少31%,人均负担由109.4元,减少到75.5元,减少了33.9元。同时,省政府一次性取消各种收费、集资、政府性基金和达标项目50种,初步堵住了农民称之为“无底洞”的“三乱”,减负效果明显。

在目前,我国农民增收渠道不多。农产品存在着结构性过剩,价格下跌,农民外出务工困难的情况下,减轻农民负担起到了休养生息、保护农业生产力的作用。

(二)初步规范了政府与农民之间的分配关系

改革前,在分配上政府与农民的矛盾集中在乡统筹、村提留等行政性收费上。

1.“三提五统”等是的内部分配形式。在撤消,实行家庭经营承包制后,义务教育、民兵训练等家庭以外的事务属于公共事务经费理应由政府负担,而“三提五统”却将负担转嫁给农民。比起城市居民来,这是额外负担,而且负担沉重。

2.“三提五统”收费背离了受益原则,是按人分摊的“人头税”。人头税是一种按人分摊,具有累退性性质,穷人负担高于富人的税收,在中国历史上自清朝雍正2年“摊丁人地”后已经绝迹。英国撒切尔夫人执政时为筹措地方资金,1990年议会曾通过人头税法案,结果以失败告终并导致她1991年下台。因此,“三提五统”收费是历史倒退,它的分摊方式极不公平。

3.虽然国家规定“三提五统”等收费负担不得超过农民上年总收入的5%,但“总收入”是一个统计数,人为提高总收入既可显示乡村干部“政绩”,又可获得更多收费,因而存在着高估农民收入的“道德风险”。正是由于这类收费是事后、被动的,不具有固定性,农民额外的、被动接受,负担年年攀升,因而农民将矛头集中在农村收费上是有道理的。

这次改革,在适当提高农业税收的同时取消了一切行政性收费,简便、清楚,且顺应了历史潮流。同时税收附加还为村级行政筹措了适量资金,堵住了“无底洞”(各种摊派)。税收的稳定性也使农民心中有了底,给了农民一个明白。税费改革增强了农民的依法纳税意识,欠税和恶性抗税案件明显减少。许多地方出现了多年未见的农民排队缴税的可喜现象。

(三)带动了农村基层政权职能转变,改善了干群关系

税费改革推动了机构改革。乡镇机构臃肿、人员膨胀是造成农民负担过重、财政入不敷出的重要原因。税费改革后事实上的收支缺口,而“向农民伸手”又行不通,这就迫使县乡政府走“减人、减事、减支”之路。为了适应这一要求,安徽省委、省政府决定在市县机构改革之前,乡镇机构改革先行一步。一些县为克服财政困难,结合乡镇机构改革,行政人员精减达到50%。目前,全省乡镇机构改革已经基本完成,精简分流工作初见成效。

税费改革也推动了基层政权职能转变。市场经济下,政府是向社会提供公共服务,办哪些企业、个人家庭想办而无力办、办不了的公共事务管理机关。然而在过去,从农业税收、“三提五统”,到教育费集资等,乡镇干部一年到头忙于派款催粮,不合理摊派加上征收方式的强迫性,而摊派款项又没有严格的手续凭证,农民极不信任。这就形成与农民尖锐对立。加上一些人贪污腐败,败坏了党风政风。改革中取消了形形色色收费做到了“一种税,一口清”。税款由个人申报,不再经干部代收,加上征收机关严格依法办事,这些做法,既规范了征纳关系,减少了扰民,又从源头上制止不正之风的滋生蔓延,也将乡村干部从催款催粮中解脱出来,给了乡村干部一个“清白”。

三、安徽省改革试点中提出的深层问题

在肯定安徽税费改革成绩的同时,我们也看到了一些深层问题。过去它们为“乱收费”所掩盖,税费改革后则充分暴露出来了。我们相信,从全国来说,这些问题也具有典型意义。

(一)县、乡财政平衡困难,存在着农民负担“反弹”可能

就规范政府行为、减轻农民负担的目的来说,安徽省这次改革目标已基本达到。但由于改革未涉及县、乡财政困难深化这一深层问题,存在着收费“反弹”可能。

1.县级财政基础薄弱,消化能力有限。无庸讳言,税费改革在减轻农民负担的同时也加重了政府,尤其是县级政府负担。因此,如何帮助县级财政消化“缺口”是农民负担是否“反弹”的决定因素。然而,安徽省大多属于纯农业县,县级经济基础薄弱,加上多年积累的财政问题,基本不具备消化这一财政“缺口”能力。

颖上县是黄淮海平原的重要产粮县,人口为140多万人,土地平坦,水利条件较好,历史上最高的1999年粮食产量达到97万吨。在市场经济冲击下该县工业几乎全军覆没,目前只有化肥厂还在生产,却是亏损企业。据有关资料统计,2000年该县1.6亿元财政收入中来自农业税收的为8013万元,大体占一半。在改革前,该县将税费“捆”起来,按人头摊派。改革后的亩税负担由上年的112元降至65.4元。按人均负担计算由1999年的136元降到2000年的75.3元,下降了44.6%,相应减少财政收入4479万元,如果包括村提留,则减少了8400万元。该县目前的供给人数为2.12万人(含下岗分流人员3000多人),人均支出不足1万元。即使税费改革前,财政也相当困难。税费改革后省财政增加补贴1500万元,但由于多年积累的矛盾并未解决,为保政府运转,该县将发工资前四项的范围扩大到所有行政事业单位,但仍有缺口。据计算,在义务教育经费上有缺口为5000万元。类似情况在安徽省不是少数。

2.农业税收缺乏弹性,减支措施难以见效。由于农业税收不能随着农业收入增加而增长,而县乡支出却呈逐年增长,因而对纯农业县来说,即使一时能维持运转,随着时间推移,收支矛盾终将突出起来。为了帮助安徽省消化财政缺口,中央财政加大了转移支付,增加了财政补助。但该省财政一直偏紧,补助后仍有缺口。为了克服财政困难,省政府下决心大幅度精减县、乡行政人员。但按中央规定,精减人员的工资3年内仍由财政发放,因而减人并不减支。

现在的情况是,一方面县级政府财政困难不断深化,因而有“收费反弹”的可能。另一方面他们又拥有行政权力,即使不能增税,也可向农民收费或变相收费。因此,只要时机适当就可能产生“收费反弹”。

安徽省的财政困难是中部地区的一个缩影。其实质上是“一切刀”的分税制体制下农业地区与工业地区的矛盾。中国中部地区的优势在农业,解决中国未来吃饭问题的希望在中部。而农业地区财政收入增长必然是缓慢的,因而财政困难深化有必然性。为此,区分东、中、西部优势,建设有利于发挥各自优势的财政体制和转移支付制度迫在眉睫。

(二)税收负担仍然偏重

农业税收负担有两个概念,一是指农业税收占农业总收入的比重;二是指农业税收占农业净收入的比重(即按GDP口径计算)。1980年代以来,随着化肥、农药、农机、农膜等广泛使用,农本大大提高。因而我们认为,农业税收负担应按GDP口径来计算。

在这方面目前有两种相互矛盾的观点:一种观点是按农业总收入计算的农业税收负担为3.55%,属于偏轻。另一种观点是安徽省县、乡干部反映农民负担偏重。为此,我们对该省统计资料作了分析。该省2000年的农业总收入为1023.4亿元。农业税费总额为37.9亿元,负担率为3.74%,但分母中含养殖业收入,而养殖业是不征农业税的,扣除养殖业后的农业收入为620.7亿元,实际负担率为6.10%。按GDP口径计算,税费负担率为8.98%(见表1)。这与我们在五河县调查的税收负担率10.2%基本一致。当然,其他没有税改的省的农民负担可能还要重些。从历史上看,即使明朝税负最高的杭州和松江府的负担率为10.5%。因而无论从那方面说,目前农民的负担都是重的。

农民负担偏重是一个不争的事实。这次改革,从中央到地方政府都尽了最大努力,因而责怪税收是没有道理的。我们认为,这一问题的根本原因是农业生产力偏低。其次是分摊方式不合理,即税负全部集中在种植业上,而占总收入近40%的养殖业却不纳税。因而,如何公平地负担农业税收,这是一个不容忽视的问题。

总之,减负固然重要,但根本出路是增收。无论从农民减负,还是加入WTO后农业严峻形势看,我们都要把农民增收、农业增效问题提高到基本农业政策的高度来认识。然而,中国农业社会3000年历史证明,小生产农业至多解决农民温饱问题,致富是不可能的。

2.种植业净收入是指按GDP口径计算的农业收入,公式为:农业收入=种植业总收入*系数(0.68),这一系数是来自五河县典型调查。

3.根据安徽省统计年鉴,种植业收入占农业收入(种植业收入+养殖业收入)的比重,1999年为62.18%,2000年为60.60%。

(三)税费改革也暴露出农业税收的制度性缺陷

税费改革解决了农村乱收费问题,也使农业税制与农业经济要求不适应矛盾“浮出水面”。这主要表现为:

1.“农业两税”并存对农业经济结构调整起阻碍作用

农业税制是按照“种什么,缴什么税”的计划经济思路设计的,由“农业两税”,即农业税和农特税构成。在市场经济下,这一税制结构与调整农业结构要求存在着冲突。歙县财政局反映,面对茶叶供过于求,有些农民想毁去茶园改种其他作物,但对茶园征收农特税,而对耕地征农业税,且后者的负担轻于前者,由于农特税已纳入乡财政基数,这就势必因影响乡镇利益而成为障碍。

随着农业市场化的深化,调整种植结构是经常的事。农业税制的缺陷为:(1)价格竞争已经使特产作物、粮棉作物的收益平均化,而农业税的特产作物税负重于粮棉政策起“逆向调节”作用;(2)在整个农业中,种植业处于基础地位。养殖业不纳税,税收全部集中于种植业的政策,显然不利于巩固种植业的基础地位;(3)农业结构调整会带来“农业两税”在征管上频繁调整,不利于乡镇财政稳定。(4)即使从征管上看,农业税按户征收必须有征收底册一个乡有上万农户,建立征收底册工作量本来就大,如果频繁变更,不但工作量大,而且极易产生漏洞。看来,“种什么,缴什么税”的思路已经行不通。

2.农业税制无法解决负担不公平问题

公平负担是指高收入者多负担,低收入者少负担。比起改革前的“人头税”来,新的农业税收按农户承包土地面积征税是比较公平的。然而,亩税额由省核定,全县统一的做法却忽视了一个重要因素一——级差地租的存在。级差地租是土地的水利、土地肥瘦等不同而产生的收入差距。忽视这一因素,而采用全县统一的亩税额标准显然是不公平的。为了既公平,又连片,有的乡采取了“按人按份”的土地分配办法,承包差地的农户要比承包好田农户的面积多,甚至多一倍。这本是一项很好措施,而现在,承包差地农户的税额却大大提高。这有失公平。而养殖业不纳税,占农业总收入60%的种植业,却要负担100%的农业税收,显然是不公平的。

3.农业税制与稳定土地承包经营的要求相脱节

土地产权是农业经济的基础。为了稳定农村和农业,1998年中央决定将家庭土地承包经营期延长30年不变。这是应用“两权分离”原理,明晰土地产权的成功措施。明晰土地产权在古代称为“正经界”,是基本农业的政策。在明晰土地产权前提下,运用政策优势加速土地资源流动是我国现阶段农业政策的基本点。农业税制是政府用于调整农业经济关系方面的基本规制,也应当体现这一要求。

明晰土地产权不只是指明确耕作权,更指明确承包人在土地流转上(土地使用权出租、转让)的收益权。只有这样,农民才认为土地是他的,才有投资、经营积极性。在这方面,农业税收本应起重要作用:(1)它的征收对象是土地,可起界定土地产权的作用;(2)它在向农民征税的同时,起到保护税后合法收益的作用;(3)通过对土地租金、使用权买卖收益征税等,在土地流转方面起到确认和保护承包人合法权益的作用。可见,农业税收应当是明晰土地产权的重要手段。

而现行的农业税制却无法起到这些作用。(1)由于它是按“谁种田,谁缴税,种什么,缴什么税”进行的,税收都与土地产权归属无关,因而无法起到界定土地产权归属的作用;(2)由于它无法限止各种税后摊派,也就无法起到保护农民合法收益作用;(3)由于它不涉及土地使用权转让的税收问题,也就无法保护承包人这方面的合法权益。可见,农业税制与巩固和强化长期土地承包制要求是脱节的。而适应这一要求的应当是土地使用税。

上述制度性缺陷说明了农业税制度已不适应现实农业经济要求。因此,随着农村税费改革的完成,建立现代农业的税收体系应列入议事日程。我们设想,这一体系应由“土地使用税+增值税+所得税”组成。

四、结论

1.安徽省农村税费改革试点证明,党中央、国务院农村税费改革的决策是正确的,是依法规范农村分配关系、减轻农民负担的重要措施,是我国农村继、家庭承包经营后的第三次革命。这次改革对于促进农业经济健康发展具有十分重大的意义,也为“入世”后农业政策的全面调整奠定了基础。

2.农业增收是一切农业公共政策的核心。只有农民增收,才能从根本上减轻农民负担,解决“三农”问题。从这一意义上说,税费改革仅仅拉开了中国农村“第三次革命”的序幕。国外实践证明,发展农场制经济是解决这一问题的有效途径。

3.税费改革在减轻了农民负担的同时,也使农业税收自身缺陷较充分地暴露出来。因而在推进税费改革的同时,我们还须进一步研究建设现代农业税收体系问题。

4.安徽农村税费改革后的财政困难,也要求我们对现行“一刀切”的分税制财政体制进行改革,建设一个区别东、中、西部地区,有利于发挥各地区优势的财政体制和转移支付制度构架。

5.安徽省税费改革成功经验还说明,建设现代农业税收体系最适时机是在税费改革完成后。对于尚未进行税费改革的地区来说,减轻农民负担是第一位的,否则,农村经济难以稳定,下一步改革也没有基础。因此,我们主张农业税改革应当分两步走:先进行税费改革,然后是农业税制度的全面改革。

参考文献:

[1]安徽统计年鉴(2000)[R].中国统计出版社,2001.

[2]中国统计年鉴(2000)[R].中国统计出版社,2001.

[3]安徽省农村税费改革实务手册[C].安徽人民出版社,2001.