财政职能与财政收支分析论文

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在市场经济条件下，财政调控作为国家和政府的经济管理手段，主要有以下四个方面的功能：（1）导向功能。财政调控的直接作用对象是财政分配和管理活动，通过物质利益的诱导左右人们的经济行为。其作用形式有两种：直接导向与间接导向。直接导向是通过各种财政政策对其调节对象直接发生作用。例如：不同地区实行税收优惠政策，可以直接诱导资本的流向。间接导向是通过财政政策对非直接调节对象的影响，例如，某些行业实行高税政策，不但可以抑制这一行业的生产发展，而且还能影响投资者对关联产业的选择，从而最终影响这些行业产品听消费数量。（2）财政协调功能。财政协调功能主要表现在对社会经济发展过程中的某些失衡状态的制约、调节能力。它主要表现为协调地区之间、产业之间、阶层之间等的利益关系。（3）控制功能。控制功能是指国家通过各种财政政策对市场主体的经济行为和宏观经济进行制约与促进，从而实现对整个国民经济发展的控制。例如：设计超额累进的个人所得税并配之以一定的减免条件，既可以防止收入分配上的两极分化，又可以诱导人们将一部分个人所得捐向社会公益事业。（4）稳定功能。财政调控的稳定功能是指政府通过财政政策，调整总支出水平，使货币支出水平恒等于产出水平，实现国民经济的稳定发展。

目前我国正经历着一个向市场经济转变的新时期，这也对财政提出一个新的要求，财政调控的功能相应要发生一定的转变，这种转变应遵循以下几个原则：

第一，财政职能应与政府职能转变相配合。现代市场经济条件下的政府职能，建立在充分发挥市场的资源配置功能基础上，财政调控功能的选择是建立在纠正“市场失灵”和弥补市场缺陷的基础之上。由此可见，二者之间存在着紧缩的联系：政府职能在很大程度上影响和决定着财政，而财政则是政府职能借以存在、得以发挥的重要基础，因此，按照市场经济的客观要求进行财政调控功能的调整，对于促进政府职能转变有重要作用。

第二，加强和改善财政宏观调控，为促进社会主义市场经济健康有效运行创造必要条件。理论与实践都充分表明，从计划经济向社会主义市场经济的过渡，在经济运行机制方面必须逐步完成两个相互关联的历史性变革：一是发挥市场在资源配置中的基础性作用，二是建立与市场经济相适应的宏观经济调控体系。二者相互作用，缺一不可。只有如此，才能保证经济正常运行和社会的健康发展，做到既不因市场存在固有缺陷，又不因国家宏观管理、宏观调控缺位而导致运行混乱。

第三，为经济社会持续稳定发展，提供必要的财力保证。在向市场经济转变的过程中，保持经济社会的持续稳定，是顺利进行改革的前提条件。其中，努力保持财政收支增长与经济社会发展之间的相互协调、相互适应关系；通过诸多财政政策的运用，促进公平与效率的实现；通过改善财政收支结构，逐步建立规范化的转移支付制度，促进区域经济的协调发展；通过税制改革等途径，为各类企业和市场主体创造公平竞争的市场环境等等，对于保持经济的持续稳定增长，社会的持续稳定与进步，无疑都具有重要的意义和作用。

根据我国的具体情况并结合20年的改革经济，“九五”期间及其以后相当长的一个时期内，在加强和改善财政宏观调控方面应加强以几个方面的工作。

（一）规范财政收入，完善税收制度。首先，要清理体制外的财政性收入，将那些提供公共优效品的财政性收入转化为规费，把那些具有税收特性的收费转变为税收，彻底清除那些不合理的收费和乱集资现象。同时要加强预算外资金的管理，逐步将预算外资金分解合并，一部分纳入预算管理，一部分属于乱收费的逐步缩小直至取消。通过这一系列的措施，彻底改变目前财政收入方面的混乱现象，使税收在财政收入中占据主导位置。

其次，要改革所得税制度，使所得税逐步成为主体税种，按照公平税负、平等竞争和国民待遇的原则，合并内外两套企业所得税制，实行统一所得税法，取消各种不合理的区域性优惠，采取符合国际惯例的税务处理方法，用统一，规范的税前列支项目和标准简化企业所得税制度；逐步建立起覆盖全部分收的综合与分类相结合的个人所得税制。

再者，适应市场经济要求，合理开征新税，根据我国经济发展状况和调整收入分配结构的要求，择机开征遗产税、证券交易税、社会保险税和利息所得税，并将一部分行政事业性收费转化为税收，使税收真正成为处理国家、企业和个人之间分配关系的基本形式。

最后，完善其他税种，例如降低关税税率，调整关税结构使我国的关税税负接近发展中国家的平均水平，改革资源税、土地使用税、房产税、车船使用税、城市维护建设税，使它们统一适用于内外资企业和个人。

（二）科学界定财政支出范围，规范公共支出。随着市场化进程的深入，财政的主要职能转变成了调节经济，维护公共经济秩序和公平竞争，财政支出也要逐步从经营单位退出，只是当这些经营单位的经营结果影响到了公共经济安全时，财政才予以政策性扶持。财政支出要公开，透明，在组织公共物品生产时要竞标，在采购公共物品时要引入竞争机制，在提供公共服务时也要引进管理竞争模式。

规范公共支出的另一个重要措施是提高公民对决定公共支出的参与程度，一项公共项目的实行与否，其资金来源和如何使用，均得体现公民的共同需要的意志，这就需要建立一整套完善的机制让公民参与决策，监督实施，以减少公共支出决策的失误，提高公共支出和服务的质量。

（三）科学界定政府职能层次逐步完善分税制。用公共物品的层次性原理进一步科学地划分中央和地方的事权范围，是完善分税制的基础。

中央政府的事权可分为三大类：一是中央政府直接负责的社会事务，主要包括中央政府的各类行政机构和少数由中央政府负责的国防、外交、中央行政机关和少数全国性科研、教育、卫生、文化等社会公益事业的支出，其所需要的经费全部由中央财政供给；二是中央和地方共同承担的社会事务，包括一些跨地区的基础设施建设和公共安全、环境保护、社会统计、气象观测等公共福利事业，其经费由中央财政和地方财政共同承担，在具体项目中应确定中央财政和地方财政各自承担的支出数量和比例；三是中央负有间接责任，但应通过地方政府来具体实施的社会事务，诸如基础教育、公共医疗等，中央可以通过对地方财政的转移支付提出具体的原则、标准或要求，由地方政府来实施。

结合税收制度改革逐步形成地方主体税种。比如，在以后条件成熟时可考虑将房产税、土地使用税、车船使用税等简并成财产税，并适当扩大税基，成为市县一级财政的稳定收入。逐步合理解决地方税收立法权和管理权限问题。由于各地区在自然条件和经济发展水平等方面差别较大，赋予地方政府适度的地方税收管理权，有利于促使地方因地制宜挖掘税收潜力，发挥税收调节作用。按照适应集中、合理分权的原则，逐步扩大省一级地方政府的税收管理权限，将一些区域性较强、不影响全局经济发展和分配格局的地方税种的管理权限下放给各省。

在明

确事权，科学划分收入的基础上逐步建立起规范科学的财政转移支付制度，其基本作法应是先调增量后调存量，先小规模，后大范围。对于一般性财政转移支付，主要通过增加用过渡期转移支付办法核算的补助数量，控制税收返还增量的办法来调整，同时，要处理好一般补助与专项拨款的关系，逐步建立规范的专项性财政转移支付制度。

（四）建立符合生产力发展水平的社会保障体系。要根据政策机构统一、政事分开，服务社会化的原则，逐步建立起城乡有别，普遍覆盖，个人账户与国家补助相结合的社会保障体系。目前在城市首先建立省级统筹的统一的保障体系，再过一个时期执行全国统一标准。农村要随生产力的发展不断提高其保障标准和覆盖面。

（五）深化粮食体制改革，加强粮食基金的管理。90年代以来，我国逐步推行了“四分开，一完善”的粮食流通体制，形成了“两线运行”的机制。四分开是指（1）政企分开。（2）中央和地方职责分开。（3）实现储备与经营分开，完善粮食储备体系。（4）新老粮食财务挂账分开。

“两线运行”机制是指粮食部门政策性业务和商业性经营“两线运行”机制。其主要内容包括：（1）明确划分业务范围，实行政策性业务和商业性经营分开。（2）政策性业务和商业性经营财务核算分开。（3）明确划分政策性业务单位和商业性经营单位。

1994年，建立了粮食风险基金制度，通过以上一系列的改革，保证了粮油价格的稳定，保护了农民的种粮积极性，促进了社会稳定，为我国市场化改革的顺利进行做出了应有的贡献。

但由于种种原因，造成粮食系统的巨额亏损。这说明粮食改革存在许多不如人意的地方，需要进一步深化与完善。其指导思想是建立在市场基础上的国家储备系统的有效调控。首先要加大粮食改革的市场化进程，使市场在粮食的生产和消费中发挥基础性作用，粮价形成机制市场化；其次要粮食经营多元化，充分发挥各市场主体的主动性，使粮食经营单位自主经营、自负盈亏；最后，粮食调控有序化。国家建立独立的粮食储备系统，以调剂余缺，保证粮价的稳定和粮食的畅开供应。

（六）加强财政性资金的预算管理。一是从源头上控制预算外资金的增长，要进一步明确各种收费和基金的立项审批权限，清理和规范各种收费和基金，坚决取消不合理的收费和基金。二是抓好预算外资金管理的基础工作，即财政专户的建设和管理工作，财政专户必须由综合部门集中统一开设和管理，不能分散和多头开户；三是继续建立健全收支两条线管理制度，提高收支管理的科学性，收入足额上缴财政专户，支出按财政部规定的标准核拨。预算内外资金要通过单位财务收支计划具体体现出来，使预算内外资金统筹安排使用，切实提高单位收支管理水平。三是协调部门关系，共同搞好预算外资金管理。预算外资金比较分散，收入上缴专户与支出核拨的工作量大，需要得到银行、审计、计划、物价、监察等部门的支持，齐抓共管。四是搞好整章建制工作，推进预算外资金法制化管理进程，加大执法监督和处罚的权威性及有效性。五是加快“费改税”的进程。目前行政事业单位取得的收入，大部分单位是作为预算外资金或单位经营性收入进行管理，今后除保留少部分规费外，大部分预算外的收费应改为税收，纳入国家的预算内管理。

（七）依法理财，推进财政法制建设。当前加强财政管理的重点有五个方面：加强财政收入管理，特别是主体税种和具有增收潜力和税种管理。进一步完善税收政策，着力解决越权减免税、企业欠税、偷漏税以及截留国家财政收入问题。二是加强财政支出管理，特别是非生产性支出管理，对人车会话以及某些专项支出要进行重点管理，禁止挥霍奢侈浪费行为。三是加强预算外资金管理，严格杜绝将预算内资金转作预算外，解决部门和单位坐收坐支等问题。四是按照政府社会经济管理职能和国有资产所有者职能分开的原则，加强国有资产管理，建立权责明确的国有资产监督机制，并逐步用法律形式规范国有资产运营，防止国有资产流失。五是加强对财务会计工作的指导和监督，推动基层单位不断完善基础工作和内部管理，推行总会计师制度，建立良好的财务工作秩序。六是对未按规定缴入财政预算的预算外和体制外收入逐步纳入国家预算，使财政收入规范化，财政支出透明化。

加快财政立法工作，逐步出台《财政法》、《预算法》、《政府采购法》等，加大执法力度，逐步由首长理财和经验理财过渡到依法理财和理性理财。

（八）财政改革必须与计划、金融、投资体制改革配套进行。目前，我国进行宏观经济调控的三大部门之间的宏观调控政策总体上能够配合，但在具体运作过程中还不够协调，出现了财政资金信贷化、信贷资金财政化和基本建设规模过大、效益不高等问题。同时，局部的金融风险也在吞噬着财政，金融风险和财政风险密切相关。财税体制改革中的问题有相当一部分源于财税体制框架外，因此，财政体制改革要与全面深化经济体制改革相结合，建立起金融、财税、投资体制之间相互配合、相互制约，能够综合协调宏观经济政策和正确运用经济杠杆的机制。