老工业基地振兴税收政策论文

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内容提要：辽宁省工业发展现状表明：计划经济体制下曾具有相对优势的辽宁工业，在开放条件和市场体制下不断受到冲击，工业产品竞争力下降，在全国的地位逐年下滑。本文在剖析振兴辽宁老工业基地的难点和重点问题基础上认为，经过多年努力，辽宁老工业基地经济结构调整取得了显著成效，但结构性矛盾依然突出。调整、改造任重道远；就业和再就业矛盾加剧，城市产业工人贫困化问题日益尖锐。为此，笔者提出了促进辽宁经济结构战略性调整、资源枯竭型城市经济转型、促进技术改造和产业升级、扩大就业和再就业的税收政策建议。

关键词：辽宁老工业基地结构调整税收政策

一、辽宁省工业发展现状分析

辽宁省工业具有近百年的历史，是全国的重工业基地。辽宁老工业基地的产业布局是在计划经济时期形成的。在国家实施倾斜式工业化发展战略前提下，辽宁工业形成了以石油化工、冶金、机械、电子等为主体，涵盖工业行业40个大类、197个中类、607个小类的门类齐全的工业体系。作为老工业基地，辽宁工业占据全省国民经济的半壁江山，2003年全部工业增加值为2510.4亿元，占全省国内生产总值的41.8%.规模以上工业企业实现产品销售收入6213.3亿元；实现利税550.3亿元；实现利润235.4亿元。近年来，辽宁工业在各产业部门中占有绝对优势地位（见表1）。

表1辽宁省三次产业增加值占GDP比重情况（%）

年份19992000200120022003

第一产业12.610.910.810.810.4

第二产业48.049.448.647.847.5

第三产业39.439.740.641.442.1

资料来源：《辽宁省国民经济和社会发展统计公报》（1999～2003）。

近些年来，随着市场经济体制改革的进一步深入，以及经济全球化对我国的不断影响，辽宁工业面临着巨大的冲击与挑战，出现了一系列的问题，严重地影响了老工业基地的发展。主要表现在：

（一）辽宁工业在全国的地位（工业总产值在全国所占比重）排序逐年下滑，由1978年改革开放初期的第2位下降到2003年的第9位（见表2）。

表2辽宁省工业总产值在全国所占比重变化情况

占全国比重在全国位次

1978年1998年2003年1978年1998年2003年

8.86%5.61%4.69%第2位第5位第9位

资料来源：1978年、1998年数据来自《中国工业发展报告》，经济管理出版社2000年出版；2003年数据根据2003年《辽宁省国民经济和社会发展统计公报》数据计算而得。

（二）辽宁工业产品的市场占有率②

逐年下降，市场占有率从1995年的0.87%下降到2001年的0.84%（见表3）。

表3各省市区工业品市场占有率（%）

年份19952001年份19952001年份19952001年份19952001

北京0.931.16上海1.111.30湖北1.100.88云南0.720.79

天津1.101.14江苏1.371.31湖南0.990.76西藏0.360.30

河北0.890.91浙江1.321.33广东1.131.31陕西0.750.64

山西0.680.53安徽1.210.80广西0.960.72甘肃0.740.60

内蒙古0.660.61福建1.131.05海南0.860.76青海0.590.48

辽宁0.870.84江西1.000.69重庆···0.76宁夏0.740.68

吉林0.750.80山东1.051.19四川0.910.70新疆0.610.79

黑龙江0.700.78河南0.960.82贵州0.630.57

资料来源：南振兴《省际工业竞争力比较研究》，《经济管理研究》2004年第1期。

（三）辽宁工业竞争力优势逐渐减弱，工业竞争力优势系数由1995年的5.61降为4.89.而广东除1995年和1996年略低于江苏外，自1997年起一直居全国第一位，其工业竞争力优势系数从1995年的11.70提高到2001年的14.82（见表4）。

表4各省市区工业竞争力优势系数（%）

年份19952001年份19952001年份19952001年份19952001

北京3.003.21上海7.657.70湖北3.903.25云南1.661.24

天津3.273.18江苏11.8512.00湖南2.531.81西藏0.010.02

河北4.034.03浙江6.328.31广东11.7014.82陕西1.441.38

山西1.751.45安徽3.141.89广西1.711.10甘肃1.080.87

内蒙古0.990.88福建2.782.98海南0.230.21青海0.230.21

辽宁5.614.89江西1.491.04重庆···1.15宁夏0.280.29

吉林1.931.91山东8.329.70四川4.672.44新疆0.930.93

黑龙江3.092.56河南4.183.89贵州0.740.69

资料来源：南振兴《省际工业竞争力比较研究》，《经济管理研究》2004年第1期。

（四）从出口的角度看，辽宁省工业竞争力较差。一是辽宁省出口的增长速度慢于全国出口的增长速度，辽宁省的出口额从1990年的56亿美元增加到2001年的111亿美元，增长了几乎1倍，年平均增长速度为6.41%；而同期全国的出口额则增长了4倍多，年平均增长率为14.15%.2001年在严峻的国际形势下，全国的出口额仍增长了6.8%，沿海省份中最快的是浙江省，增长了18.2%，而辽宁省只增长了2.4%.二是辽宁省出口产品中初级产品占相当大的比重，其附加值低，竞争力差（见表5）。辽宁省初级产品出口占总出口额的比重远高于广东、江苏、上海、浙江、福建、天津和山东，比全国平均水平还高出17个百分点。在辽宁省的工业制成品出口中，也还有相当一部分属于中间产品或原材料产品，如钢材、石蜡、纺织坯布、锌锭等。三是高附加值的产品出口还没有构成出口的主体，生产领域的成本高，没有价格优势。2001年辽宁省高新技术出口占总出口的比重是15.7%，低于全国17.8%的平均水平；机电产品出口曾在全国占有十分重要的地位，但是最近几年在全国占的比重有所下降，从1991年4.57%下降到2001年的3.4%.辽宁省主要出口商品换汇成本高于其他沿海省市，六大类出口商品平均换汇成本与福建持平，高于上海、江苏、浙江和山东。高换汇成本使辽宁省在国际市场上的价格竞争力处于劣势。

表52000年辽宁省出口构成与全国及沿海省市的比较

项目辽宁全国广东江苏上海浙江山东福建天津

初级产品27.8610.163.753.263.368.9321.7110.6015.78

工业制成品72.1489.8496.2596.7496.6491.0778.2989.4084.22

资料来源：《中国统计年鉴》相关数据。

（五）工业经济效益水平不高，一些主要经济指标与先进省市比还有较大的差距。2002年辽宁规模以上工业企业与“九五”末期的2000年相比，总资产贡献率（6.42%）提高了0.86个百分点，资产负债率（58.61%）下降了1.85个百分点，而成本费用利润率（3.31%）下降了1.06个百分点，流动资产周转率（1.43次）下降0.03次。与外省市比较，经济效益综合指数（105.27%）分别比黑龙江、上海、浙江、福建、广东、山东、江苏低26.5～95.7个百分点；总资产贡献率（6.42%）分别比黑龙江、浙江、山东、福建、上海、江苏低3.77～11.44个百分点；资本保值增值率（104.09%）分别比浙江、山东、福建、江苏、广东低6.14～15.77个百分点；成本费用利润率（3.31%）分别比黑龙江、上海、浙江、山东、福建低2.59～19.95个百分点。

二、振兴辽宁老工业基地的难点与重点

辽宁作为老工业基地虽然实施了“结构调整、外向牵动、科教兴省”三大战略，并采取了加大对国有企业的改革、改组、改制力度，建立和完善现代企业制度等措施，使工业经济的面貌发生了深刻变化，但多年积累的深层次矛盾并未得到根本解决，按照市场经济的要求，如何走新型工业化道路，振兴辽宁老工业基地，尚有许多亟待解决的困难和问题。

（一）经济结构矛盾依然突出

辽宁老工业基地的经济结构经过多年调整虽然取得了显著成效，但结构性矛盾仍然没有从根本上消除。

1.工业所占比重虽高，但多以传统产业为主，轻重工业比例失调。重工业、传统产业比重大；全省目前采掘业、原材料工业和加工工业之比为10.3：50：39.7，轻重工业之比为21.9：78.1.

2.国有经济比重大，非国有经济发展不足。目前，全省工业国有经济比重高达70%以上。与此同时，非国有经济比重过低，具有较强竞争力的民营企业则更少，经济缺乏活力。2001年，辽宁工业全员劳动生产率比全国平均水平低近10个百分点。全省年销售收入超过50亿元的企业仅有13户，全国500强企业也仅占18户。2002年辽宁规模以上工业总资产达到8818.23亿元，比“九五”末期的2000年增加了1047亿元。但是由于历史积累的深层次矛盾，不良资产仍占有一定的比例，特别是地方国有企业更加困难。2002年地方国有及国有控股企业总资产3497亿元，总负债2331亿元；其中资不抵债的企业308家，总资产199.29亿元，负债269.82亿元，平均负债率135.39%.

（二）调整、改造任重道远

1.资源型产业已进入衰退期，资源枯竭城市发展接续产业任务艰巨，可持续发展面临严峻挑战。辽宁等老工业基地存在不少衰退产业和企业。一些依赖自然资源的产业和企业，面临自然资源枯竭的严峻局面，一些丧失竞争力的企业面临被淘汰退出市场的困境。随着近年来煤炭、有色金属等矿产资源日渐减少，许多老工业城市原先的经济优势逐步丧失。由于资源的约束和多年的过度开采，辽宁省的人均资源占有率不断下降，已很难支撑经济的高速增长，人口生存的空间和经济发展的空间也越来越小。目前，辽宁已探明一次性能源储量人均能源占有量161吨，为全国人均的1/4.矿产资源原来在全国排第一位，现已开始逐渐萎缩，8个大中型国有矿山已关闭了7个。抚顺矿务局由于煤炭资源已近枯竭及“保城限采”政策的执行，年原煤产量已由过去1000多万吨减少到目前的600万吨左右，所剩两矿分别仅能维持开采到2016年和2025年。全省每年缺水约5亿立方米，有30个城市缺水，其中严重缺水的城市11个。能源、水资源、矿产资源短缺的状况已经开始影响辽宁经济发展，已经开始制约重工业特别是原材料工业的扩张，使许多产业成本上升，不具有可持续发展的竞争优势。伴随工业化进程的加快，特别是农村的工业化发展，生态破坏和环境污染同时爆发，生存环境不断恶化。近年来，虽不断加大环境治理力度，取得了一定成效，但受财力所限，治理任务仍很艰巨。同时，由于地方财政普遍比较困难，城市基础设施条件落后，企业经营困难，一些地方获取金融进一步支持的难度很大。这些都加大了城市发展接续产业、实现经济转型的难度。

2.装备水平落后，技术层次低，技术改造任务相当重。改革开放以来，辽宁作为老工业基地，不断加大结构调整力度，一些企业技术装备和技术水平有了很大提高，但多数企业技术改造投入不足，技术装备老化。一是表现为主要设备更新慢。以2001年为例，规模以上工业固定资产净值率比江苏、浙江和广东分别低2.7个、5.5个和1.3个百分点。二是表现为科技开发和新产品开发投入不足。2000年和2001年，全省大中型工业企业研发活动经费分别为19.9亿元和26.7亿元，平均每个企业232.4万元和307.8万元，只占企业销售收入的0.62%和0.78%.而广东2001年平均每个企业的研发活动经费分别比辽宁省高28.6%.2000年和2001年辽宁省新产品开发经费为17.6亿元和16.5亿元，平均每个企业也仅有205.4万元和189.7万元。而上海、广东、江苏2001年平均每个企业的新产品开发经费比辽宁省高91.2%、49.6%和11.2%.三是表现为一些新兴产业、高技术、高附加值的产品所占比例较小。金属切削机床数控率只有8.8%；数字程控交换机占全国的0.6%，居第9位；微型电子计算机、彩色电视机分别占全国的6.4%和9.2%，与广东分别占26.1%和38.9%比较，相差19.7个和29.7个百分点。③

（三）就业、再就业压力较大

辽宁的产业结构正处于调整升级阶段，一方面农村现代化和工业化进程加快，剩余劳动力增多；另一方面，随着工业化的发展，经济结构向资金密集型和技术型产业转移，造成职工下岗人数大量增加。一是经济结构调整引起的结构性失业。辽宁自20世纪90年代中期以来，国有大中型企业通过深化改革、调整结构，整体实力和竞争力有了很大提高，但是伴随这一过程，工业企业普遍推行了下岗分流、减员增效等措施，在较短的时间内出现了大批下岗职工，时间之集中、人数之多是前所未有的。2003年末城镇登记失业率6.7%.据有关部门统计，到2005年将有600多万劳动力需要得到适当安排。二是部分资源枯竭型企业破产关闭后，一大批职工集中下岗。辽宁的多数有色金属和部分煤炭采掘企业早已处于资源枯竭状态，不得不采取关闭破产措施。90年代末以来，辽宁这类国有企业破产11户，涉及国有职工14.5万人，集体职工7.3万人。三是大部分失业人员文化水平较低，从业技能单一，再就业能力不强。还有相当一部分下岗人员年龄偏大、身体状况不好，这部分人原本收入水平较低，生活较为困难，失业后重新就业愿望十分迫切，但又不能适应新岗位的要求。此外，部分下岗、失业人员的择业观念陈旧，也进一步加剧了就业和再就业的供求矛盾。城市产业工人贫困化问题日益突出，不仅影响社会稳定，也对经济发展造成很大的制约，成为振兴辽宁老工业基地的焦点问题。

三、振兴辽宁老工业基地的税收政策选择

加快东北地区等老工业基地调整和改造，振兴东北老工业基地，促进地区协调发展，是我国在进入现代化建设新的发展阶段中做出的重大战略决策和战略部署。辽宁是东北老工业基地的缩影。税收在振兴辽宁老工业基地战略中发挥着不可替代的作用。

（一）促进辽宁经济结构战略性调整的税收政策

辽宁老工业基地面临的最大难题是国有经济比重高，企业制度相对落后，市场化程度低，企业缺乏活力和竞争力。因此，辽宁老工业基地的产业结构调整要与国有经济布局调整相结合。坚持“有进有退”的原则，进行国有经济布局和所有制结构的重组。国有大中型企业实行战略性改组的关键环节是国有资本如何有序退出和再进入。退出和再进入可以采取资产出售变现，企业间联合、合并和兼并，境内外上市，职工内部持股，社会保障基金持股，利用外资、合资合作嫁接，国有资产融资性租赁等多种方式。为此，在税收政策上，一是应尽快完善国有资产转化、出租、拍卖、参股合作、兼并重组的有关税收政策。为解决国企历史遗留问题，促进国企产权、劳动等生产要素依靠市场自由流动，对历史形成的难以归还的欠税，按规定条件经国务院批准后应给予豁免。二是要大力促进非公有制经济发展。发展民营经济，既要靠经济主体自主创业的精神和能力，又需要政府创造一个宽松、规范而又公平的政策环境。为此，在税收上，要为民营经济提供平等的税收环境，使社会资源得到合理配置，实现老工业基地经济社会全面、协调和可持续发展。三是调整和完善涉外税收优惠政策，进一步加速资本市场对外开放的步伐，加强引进外资工作，鼓励大企业通过国有股权转让、技术嫁接、产品嫁接等多种方式，加速与国际大公司的全面对接。可利用外国政府贷款、国际金融组织贷款及国际商业贷款，并对此免予征收预提所得税。

（二）促进资源枯竭型城市经济转型的可持续发展税收政策

资源型城市主要是依托资源性企业发展起来的，资源性企业在资源型城市中具有举足轻重的地位。资源型城市的经济转型，从某种意义上讲是资源性企业的经济转型。可以借鉴法国、日本等国的成功经验，设立“接替产业开发区”。“接替产业开发区”享受“国家级高新技术产业开发区”和“国家级经济技术开发区”的全部税收优惠政策。对继续开采的资源性产品，应延长产业加工链，提高加工深度和产品的附加值。在税收政策上，可以考虑适当调整资源税税负，减轻资源开发企业的负担；对资源枯竭型城市新办的国家鼓励类产业企业，企业所得税比照西部大开发政策按15%的税率征收。

（三）促进技术改造，发展比较优势产业的税收政策

调整产业组织结构，促进技术改造和产业升级，是振兴辽宁老工业基地的关键。辽宁工业结构调整应巩固发展原有基础产业和优势产业，培育发展高新技术和新兴的高增长行业。辽宁具有非常好的生产要素条件：大量的科研人员、工程技术人员，大量的熟练劳动力，相对于国内其他地区而言比较雄厚的机械、装备制造能力，稠密的高等级的交通网等。重化工业规模大、配套能力强是辽宁的优势，是江苏、浙江、广东等沿海以及中西部地区省市所不具备的。从我国产业结构升级的客观趋势和国内供求结构看，资本和技术密集型重化工业仍然有广阔的市场需求，产品进口的比重高。我国的轻纺产品进入门槛低，早已出现过度竞争，产品供大于求。辽宁产业结构调整的方向不在于减少重化工业，而在于优化重化工业的产品结构，在于增强重化工业的竞争力。按照新型工业化发展思路与要求，结合辽宁省在装备制造业、原材料工业等产业上的优势，通过提高技术创新能力、开发新品种，或拉长产业链等产业政策，推进产业重构与产业内部结构的优化升级。辽宁省的工业发展阶段处于工业化的中期，在世界产业体系链条中，并不处于最底层。在发达国家向我们进行产业梯度转移的同时，我们也要通过结构调整，把一些淘汰了的设备和技术向其他国家进行转移，这样才能真正使我们的产业结构调整在全球范围内进行，同时也会降低我们结构调整的成本。在“引进来”与“走出去”的过程中使辽宁融入国际产业分工体系中，并通过梯度转移完成产业升级。为此，要研究、制定并推行符合市场经济规律的振兴辽宁优势产业的税收政策：

1.改革增值税，完善分税制体制。为了推动东北老工业基地产业结构的调整和全面升级优化，我国将在东北老工业基地的8个行业中实行消费型增值税试点，允许新购进机器设备所含增值税税金予以抵扣。这样做一方面可以消除对固定资产的重复征税问题；另一方面也减轻了资本有机构成较高企业的税收负担，有利于企业进行技术改造，也有利于促进装备制造企业设备的更新换代。但具体实施方案仍未出台。目前，主要担心增值税转型后会影响地方财力，辽宁省为此将减收增值税80亿元～100亿元。笔者认为，应树立税收经济发展观，发挥税收对经济的促进作用，实现经济与税收的良性循环，并把发展和服务经济作为税收工作的出发点和归宿。老工业基地振兴会为税收提供丰厚的税源，而税收收入的不断增加，也会为老工业基地的振兴提供财力保障。对短期内造成的减收，可以通过调整分税制体制、增加对辽宁等东北老工业基地增值税返还的财政转移支付来解决。此外，应考虑下放并赋予地方更多的税收立法和管理权限。

2.促进技术研究与开发的税收优惠政策。一是扩大研究与开发费用扣除范围。不论内、外资企业、也不论新、老企业，不论国有、集体、民营企业，也不论企业是否盈利，对各类型企业的开发费用，在初始年度，均可实行据实税前列支。在后续年度，只要投入比上年增长10%以上，均可按150%的比例扣除。二是放宽费用列支标准。允许企业在税前列支一定比例（如3%～5%）的高新技术研究与开发风险投资准备金。对于企业用于科技开发和研究的费用年增长幅度在10%以上的，可按实际发生额的5%左右予以抵扣企业所得税额。三是允许企业采用固定资产加速折旧方法。四是可以考虑对企业的无形资产投入比照免税农产品按13%的扣除率计算抵扣税款，允许抵扣销项税额。

（四）促进辽宁就业和再就业的税收政策

就业和再就业是当前振兴辽宁老工业基地的热点难点问题，已成为各种矛盾的焦点。做好再就业工作是振兴老工业基地的重要组成部分。为此，辽宁在发展资本和技术密集型优势产业的同时，应特别注重发展劳动密集型产业，尤其是就业容量大的第三产业。如物业服务、家政服务和文化娱乐服务。大力发展旅游、现代流通和文化、教育、体育等产业，创造更多的就业岗位。提高城市化水平，加强小城镇建设，扩大就业空间。对上述第三产业，制定一定的税收优惠政策。鼓励有能力的组织、个人和企业开办新的经济实体来吸纳下岗、失业人员；鼓励和支持用人单位增加就业岗位和吸纳下岗人员就业；鼓励和支持有劳动能力的下岗人员和无业人员自谋职业和自主创业。对于招用下岗、失业人员达到一定比例的企业，对于通过主辅分离和辅业转制兴办企业安置富余人员的企业，对于自谋职业和自主创业的下岗、失业人员，都要给予相应的税费减免等政策。包括：现有服务型企业（广告、桑拿、按摩、网吧、氧吧除外）新增加的岗位，当年新招用下岗失业人员达到职工总数30%以上并签订3年以上期限劳动合同的，经劳动部门认定，税务机关审核，3年内减征30%企业所得税额。

参考文献

（1）陈清泰《产业结构调整与老工业基地脱困》，国研网2002年3月7日。

（2）吕炜《开放条件下辽宁继续工业化的策略》，《发展研究参考》2003年第2期。

（3）高杲、张斌《辽宁老工业基地调整改革情况的调查》，《中国产经新闻》2003年9月12日。

（4）刘富江、周学文《东北老工业基地的现状、问题及发展》，《国有资产管理》2003年第12期。

（5）南振兴《省际工业竞争力比较研究》，《经济管理研究》2004年第1期。