财政立宪与税收立法分析论文

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「摘要」民主财政论》一书最简明的表达了公共选择派的代表人物布坎南的理论，透彻分析了特定财政制度对集体决策中个人行为的影响，其理论对我国目前财税法领域所提倡的财政立宪及目前我国的税收立法具有重大的意义。笔者在本文中在分析目前财政问题及税收立法现状的基础之上，在公共选择理论的指导下，对我国的财政立宪及税收立法提出了几点建议。

「关键词」公共选择；集体决策；个人选择；财政立宪；税收立法

「正文」

一、引言

法律经济学的意义在于：它揭示了一般法律规则与经济发展之间的内在的逻辑联系，丰富了法学研究的基本范式，并在实践中取得了相当大的成功。[1]在法律经济学的发展历史中，公共选择学自始尚未成为一主流学派，但由于其将研究视野投入到政治领域或者说是“政治市场”中，而法律恰为“政治市场”中的一个典型的不可缺少的因素，因此公共选择学派从理论上给法律经济学提供了理论的支点。[2]公共选择学派之父詹姆斯。M.布坎南为公共选择理论的发展作了拓展性的贡献，其代表作之一《民主财政论——财政制度和个人选择》于1967年第一次出版，正如美国管理和预算局长詹姆斯。C.米勒第三在他的前言中所说的那样“这本书也许是布坎南的公共选择理论最为简明的表述。”

二、内容概述

公共选择理论所要回答的问题是当个人面临资源的使用作出决策时，不同的制度规则如何使个人的成本—收益计算发生变化？如何影响个人的选择行为？如何制定制度规则以使人们对资源的公共使用的选择达到最优？布坎南在本书中将个人的选择分为了三个层次。第一，传统财政理论中的个人选择行为——个人在市场选择中对所实施的财政模式的反应。第二，在给定的财政制度下的个人选择行为——个人在给定的财政制度下对财政—集体选择的反应。第三层次，挑选财政制度的个人选择行为。在本书中，作者主要对后两个个人选择进行了分析。其理论假设是人们至少以两种身份对资源的使用进行决策，一是作为有组织的市场中物品和劳动的买者，二是作为流经有组织的政治过程中的物品和劳务的买者。并且为了便于分析集体决策中的个人，作者首先建立了一个“对公共物品的需求理论。”

在此基础之上，作者借鉴成本收益分析、效益最大化假定等已有经济理论，对集体决策中的个人行为进行研究。他认为尽管政治的决策制定比起市场制度中的非政治的决策制定要复杂的多，但在某一阶段或层次，个人在集体决策中总是不得不“选择”他的资源如何集体地使用，就像被私人地使用一样。集体决策就在许多个人以许多不同身份作出的效用最大化行为中形成。因此，使集体行为的成本和收益得以分摊到个人身上的种种制度会大大影响个人对这类成本和收益的流量的评价和反应。政府劳动的直接成本对个人表现为各种税收，这些税收被征收的方式会大大影响个人对于这类劳务的扩张或收缩的态度。所以，政治决策与其他决策一样，完全可以用成本与收益的语言进行讨论，而且，其收益与成本能够以某种合理的精确度加以计量。由此作者将经济分析的方法运用于政治生活的分析领域中开拓了法律经济学的视野，因为在作者的眼中，“法律”、“政治”、“财政”、或“宪法”制度之间很难划一条鲜明的界线。

当然，作者承认由于受到各种各样的影响，参与集体决策的个人往往会有不同的成本收益计算。例如对于某一项公共支出提案有些人会赞成，有些人会反对。但集体决策因要最终做出，其最终决策的形成有赖于利益不同的个人之间的力量对比，中间选举人对决策的形成有着决定性的影响。当然这是以财政制度已经选定实行简单多数否决规则作为前提的。当引入既定的财政规则时，作者的分析就进入了第三层次的个人选择。即挑选财政制度的个人选择行为。

作者认为，在民主的政治秩序下，个人不仅是在市场中进行选择及在给定的制度下参与集体决策，在决策的某一立宪阶段，他们最终也必须选择为进行选择本身而设置的组织机构，必须选择日常市场选择及普通政治选择所借以得到实施的制度。作者指出由于作出决策本身的成本，个人的“立宪”决策与“功能”决策两者是分离的，在分离的情况下，个人如何进行制度选择呢？布坎南强调不需要引入明确宣称为伦理规范的平等主义目标来捍卫现代财政结构中的种种制度或解释它们的可接受性。因为在不确定的情形下，个人效用最大化的行为会导致他选择对作为整体的该集体将是有效的制度规则。在这一意义上，“公平”和“效率”融合在一起且意味着同样的意思。同时，由于其他成员同样不能确定他们自己在随后选择中的状况，因此，制度规则得到集体同意成为可能。此外，在进行制度规则选择时，作者还注意到一个重要的因素，那就是时间。他认为时间是阶级之间、集团之间的决策转化为一个合理决策的因素。所有真正的结构变革应该被看成是准长期或长期的变革。只要政府的大多数的日常措施是在准长期的制度结构内产生的，那麽政府就能顺利地运转。如果认为可以利用基本的财政制度达到短期的目标，那麽讨价还价的因素将会很快吞没所有效率的考虑。

三、结论

（一）总体来说，本书改变了传统的财政理论只研究私人活动领域中的个人行为的传统，充分考察了公共活动领域中的个人行为，精确指出了在公共活动领域中个人的选择与财政制度之间的关系，透彻分析了特定的财政制度对集体选择中的个人行为的影响，对于今天我们的财政立宪和税收立法具有重大的意义。

（二）同时，通过布坎南的阐述，我们也可以发现公共选择与个人选择存在着以下的差别：第一，个人选择是通过市场过程决定资源在私人产品间的配置，而公共选择是通过立法过程决定资源在公共产品间的配置，个人或者是按照立法程序决定资源在公共产品之间的配置，或者是直接决定或是选出代表决定。第二，个人选择都遵循的是自愿原则，而在公共选择情况下，则带有一定的强制性，如书中所提到的实行少数服从多数的否决规则。第三，在个人选择中，消费者的支出和各商品的消费是一一对应的，个人选择和结果之间有直接的联系；在公共选择中个人税收的支付和单个公共产品的消费不存在一一对应的关系，个人选择与结果之间没有直接的联系。四，在个人选择中，供方为厂商，各经济单位之间存在着竞争；而在公共选择中，供方是政府，只有通过一定的民主程序，政府才能更好的服务于个人。

（三）在以上的推论基础上，笔者认为以布坎南为代表的公共选择派虽然将研究领域拓展到政治生活中去，但从实质来说，他们研究的是经济决策的决策过程，而这一过程正是传统经济学长期视为外生变量所忽视的。公共选择学派将其作为内生变量纳入经济学体系中，用经济方法加以研究。民主财政的决策过程要经过立法、司法、行政三个阶段，在这三个阶段之中，公共选择体现的内容不同，笔者主以立法阶段为例来探讨。

四、公共选择与财政立宪的经济分析

（一）财政立宪与公共选择

在立宪阶段，公共选择理论

要决定公共产品的决定规则，即决定按何种原则把社会各成员的偏好加总起来，以确定社会需求的公共产品量，按何种原则确定各阶层要负担的税收。因此公共选择理论中的“立宪”是指制定立法的程序和规则，即为政策的制定者提出一系列建议，以使最终制定的政策具有连续性而非随意性。有一个好的规则约束限制对于制定出合适的经济政策是非常重要的。

“民主政府在财政以及非财政方面的实际操作，要求它的公民坚持所谓的‘立宪态度’”[3].财政立宪是布坎南提出的，它要从立宪的角度来说明什麽样的财政体制合理。其基本的观点是财政体制的税收与支出两方面应采取不同的决策方法，公共支出中包括构成与规模的决策要在财政决策的日常运行中作出，而税收结构与水平的决策则要先于支出结构，在日常运行过程之前的立宪阶段作出，且一旦确定就应该相对稳定，能够为今后的所有公共支出筹资。

公共支出与税收决策的这种区别起因于它们各自的不同性质：公共支出是不可分的，其规模与构成一旦确定，所有的人都同等共享；而税收则是完全可分的，可在不同阶层、团体和个人之间分摊，构成“零和博弈”[4].从而难以就税收分摊达成一致的协议，税制及其变动的集体决策成本极高，不可能经常决策。因此税制在立宪阶段的预先决定有助于给纳税人在以后的经济活动中提供一个稳定的预期，从而有助于经济的稳定发展。公共支出是在财政日常运转中随时决定的，因而存在着一些人操纵利用决策程序剥削他人的特殊利益集团的问题，而税制在立宪阶段的决定和预先稳定则防止了联合起来利用税收决策剥削他人的可能性。

（二）财政立宪的背景分析

布坎南于1967年在《民主财政论》一书中首次提出财政立宪的主张，这与当时的时代背景有巨大的关系。20世纪60年代，以美国为代表的西方国家，政府的支出规模一再膨胀。西方国家的财政发生了一种制度性、结构性的危机，原有的以税收为主要形式的财政收入结构，不能满足满足财政支出的需要，发生大量赤字，政府开支长期地、大量地依赖债务收入。由此，布坎南认为政府收入若大量地依赖于公债而不是征税权受纳税人控制的税收，会使行政权力得不到应有的控制，这将破坏宪政制度的稳定，为此他提出财政立宪主义，主张压缩赤字规模的同时，将预算平衡和相关财政原则写进宪法，以约束政府的权力。可见财政立宪的主张在当时有较大的必要性。

（三）财政立宪对我国的启示

1.我国当前的财政问题

改革开放以来，我国政府的财政收入从依赖于国有企业的利润上缴转型为以税收收入为主，由于当前的税收收入不能满足财政支出的需要，主要依赖债务收入和非规范性收入来补充不足。这将带来两方面的问题，一方面是可能产生严重的债务危机[5]，另一方面是非规范收入带来的私人产权保护问题。从理论上讲，由于目前非规范收入的规模与预算内收入大体相当，即接近一半的财政收入不经过预算，不接受“人大会”的审查，很少受到纳税人的制约，这必然威胁到私人财产权利。从实际情况来看，大多数非规范性收入来自于非国有经济，长此以往，必将极大的破坏中国最有活力的经济部门的增长。

（二）财政立宪主义的借鉴

从上文可以看出虽然西方的财政立宪的时代背景与我国目前存在着差距，但西方财政立宪所体现的政府权力受制于人民，由人民对财政制度进行挑选的精神是当前中国应该借鉴的。具体来说在财政法规层次，应该

1.以法律的形式，明确政府收入的来源应该基于纳税人的收入与财产而征收的税，且征税必须采取规范的形式，通过民主程序征得纳税人的同意，受纳税人所选择的法律的制约。同时，政府应该放弃通过国有企业取得收入的做法，这样一方面有利于纳税人对政府的约束和民主制度的进步，另一方面有利于防止国有企业的低效带来国有银行的风险和政府财务危机，以及防止国有企业所依赖的政府垄断权力干扰正常的经济运行。

2.必须对政府官僚部门的规模与行为施加约束，用税收制度和预算制度将政府的收入限定在某一数量内，尽可能保持预算平衡。在当前阶段需要强调的是必须编制部门预算。同时要限制政府的权力，要求政府实施人人一律相同的课税方案，这样可以约束政府将税价歧视作为扩大收入手段的能力。

五、公共选择与税收立法

前面已经提到以布坎南为代表的公共选择派将经济分析方法运用于非市场决策的财政领域中，试图在国家征税决策和社会、个人选择之间建立起内在联系，其方法与原则在税收立法中也是值得借鉴的。公共选择理论将市场选择中的供给——需求分析法、成本——效益分析法等引入税收领域，力图弄清纳税人面对特定的公共产品及其征税方案，如何估算自己对特定公共产品的需求——收益状况，如何估价这类公共产品的价格——税收，进而纳税人又是怎样对这类方案进行选择、决策和投票，单位公共产品的税收价格又是怎样决定的。认为只有纳税人——投票人——受益人的意愿，才能努力促进征税方案的完善，实现帕雷托最优。

笔者认为公共选择学派理论本质仍然是古典学派的税收理论，认为税收国家与人民之间是利益交换关系，税收是人民享受政府提供的公共物品的代价。公共学派的独特之处是提供了一整套的公共选择规则、程序和方法，将公共产品和税收对应起来，建立了个人纳税与其预期收益之间的直接联系，使每一纳税人都能针对具体的税收方案，决定自己的选择意向，换取最大的经济福利。公共选择的规则提醒我们必须重视税收立法的过程，加强税收立法决策的法制化。具体来说，税收立法的决策应该给民众提供一个充分选择的市场，在这一市场中纳税人或其投票人通过讨论、选择从而最终决策，经过这样的市场制定出来的税收法律才能防止税收立法中立法专横的产生，才能提高税收立法的有效性和高效性，才能让纳税人真正的决策，才能真正代表纳税人的利益。

但反观我国目前的税收立法程序的现状我们发现存在以下问题：第一，税收立法的程序的相关规定还相当粗糙，其规则更倾向于“大而化之”的规定，欠缺对税收立法程序中相关细节的必要规定。第二，立法程序中缺乏民主的必要保证，纳税人难以自觉参与税收立法过程，在当前的税收立法体制下，税收立法过程成为一种绝对的精英决策过程，民众对立法的参与程度较低。第三，全国人大代表欠缺对税收和税法的理解，无法对草案提出独立的价值判断，无法发挥其积极的作用。第四，专门机构的作用仍待加强。如预算工委对税收立法草案的审议准备不足，在草案制定过程中预算工委的作用有所欠缺，使其对草案的审议流于形式。[6]

因此，为了完善我国的税收立法，使公共选择理论的精髓能够运用于我国的税收立法过程中，我国应该从以下方向努力：第一，明确全国人大代表所提出的税收立法议案的法律地位，一方面应该对人大代表的立法议案在一定期限内给予详细的答复和解释；另一方面提出议案的代表有权对不列入立法规划的解释和答复，提出质询，并可以召开咨询会、论证会等。第二，注重发挥立法过程中专家的作用。

在专家组中，可以吸收国外专家参与立法起草，进行税法的比较研究和借鉴，避免税法执行中的潜在问题。第三，应该使人大代表与预算工委提前介入到税法草案的起草过程中，提前了解一下具体起草的背景和原因，及时交换意见，并提前进行交流和解释。第四，提高立法审议中各审议机构之间的配合和协调，通过制定程序性的文件，明确各审议机构的职责分工、审议的方式和重点，并明确审议后的修改程序。第五，加强立法审议阶段的公开性和科学性，草案一旦提交，预算工委应该组织多方面的力量，就有关问题进行实地调查，召开各种会议，邀请国务院各部门参加，以淡化起草过程中的部门利益色彩。

「注释」

[1]丁以升：《法律经济学的意义、困境和出路》，载《政治与法律》，2004年第2期。

[2]经济学是研究人们经济行为的学问，经济分析方法本来也是分析人们经济行为的方法，无疑用经济分析方法来分析经济领域或市场领域中的问题是很自然的事情，但当用经济分析方法来分析法律上的问题时，由于经济与法律属于两个不同的领域，因此其可信性就要受到质疑了。而公共选择学派成功的将其研究领域拓展到“政治生活领域”，无疑扫除了法律经济学纸上谈兵的风险，在此意义上我们说，公共选择学派为法律经济学提供了一理论支点。

[3][美]詹姆斯·M.布坎南著：《民主财政论——财政制度和个人选择》，商务印书馆1993年版，第312页。

[4]“零和博弈”是博弈论的概念，它是指当每个人都以自己利益最大化为原则行事时，将使所有人都蒙受损失，其结局为零和，或称纳什均衡。

[5]94年后官方的数据表明，中国的国债规模占GDP的比重不到3%，远低于一般市场经济国家20%以上得比重，因此有人认为中国存在进一步发行国债的基础。但这种说法不仅没有考虑到中央财政的债务依存度，更没有考虑到中国国企的特殊情况，政府始终没有割断与国有企业的资金软预算约束关系。有人曾对1999年我国政府的隐形债务和总债务进行了估计，他认为如果加上金融部门坏账、养老保险欠账、粮食企业亏损挂账、国有企业职工安置和地方债务这些隐形债务，那麽，我国政府负债规模将是公布的内外债之和的318倍，为91465亿元，占当年GDP的112%.[6]引自《中国税收法制体系研究》，中国国家税务总局税收科学研究所2005年版，第129—130页。