税务师监管集权论文

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而此前，财政部、国家税务总局于2002年9月10日曾联合下发过一份《关于贯彻落实国务院关于注册税务师行业与注册会计师行业实行”统一领导，分行业管理“决定的通知（财办[2002]35号）》，这份文件要求“各地两行业协会实行统一领导工作，并应于2002年底完成”。

1月20日，北京市税务局的一位官员告诉记者，“同其他省市一样，北京市的注册税务师管理机构的合并工作进展顺利，并早已完成。”

但这位资深税务官员同时指出，合并后的注税管理机构“两不像”，既不像从前的行政性机构，也不像独立意义上的“协会”。“客观地讲，合并后行政的色彩依然十分浓厚。”

监管之弊

《通知》的核心内容是，要求各省（包括省、自治区、直辖市和计划单列市，下同）税务师管理中心和省税协办事机构予以合并，组成新的省税协的办事机构即省税协秘书处。秘书处由省国税局代为管理。《通知》同时强调，保留省注册税务师管理中心的牌子，以便于行使部分行政管理职能。

一位业内人士介绍，注册税务师的职能，主要是在涉税市场业务中接受纳税人的委托，从事各项涉税事务，并贯穿于税收征纳的整个过程。其业务主要包括咨询服务、记账、纳税、税收筹划以及税务机关委托办理的其他事务。

另一方面，合并前的“省税协”全称省注册税务师协会，是税务机构和注册税务师自愿组成的地方性社会团体，对机构和组成人员实行行业管理的专业性非赢利性社会组织。

中央财大税务系副主任刘桓介绍，一般来说，注册税务师管理中心由现任税务局领导出任负责人，而注册税务师协会的负责人多为退休的前税务局领导。

目前，各省的注册税务师管理中心都挂靠在省税务局（省国税或者省地税），编制则是下属的事业单位，同信息中心、机关服务中心性质类似，但并非独立法人。其主要职能则是对全省税务师事务所和注册税务师实施行政管理。

“管理中心虽然比较轻闲，但却掌管注册税务师和注册税务事务所的审批、年检等生杀大权。”中国注册会计师协会标准部一位业内人士称。“保留这块牌子的背后，实质上是某些人的利益难以触动。”

据了解，仅收取注册税务师资格考试费用一项，管理中心每年即可获取相当丰厚的收益，近年来，众多地方人事部门也积极要求参与其事。

中国注册会计师协会有业内人士甚至认为，注册税务师管理机构的合并仅是响应财政部及税务总局关于“统一领导，分行业管理”的一时举措，并没有触动根本利益。

一位研究税务多年的专家称：税务系统机构设置重叠；协会难以发挥行业监管职能；由税管中心管理的税务师事务所工作人员大多来自本省税务系统，与税局领导之间关系千丝万缕；一些税务师事务所并没有真正从事或咨询，只是按照企业“意愿”办事；税务局的监管和服务职能合一，对自身却缺乏监管等。

但对于此次合并，这位专家坦承，“最大的好处，可能就是可以加大对税务事务所和注册税务师的监管力度。”

事实上，合并前的“省税协”只是一个行业自律性组织，对税务行业的监管尚存有较大的欠缺，多数省市均没有设立常设办事机构，因而多数是“虚位以待”。而税协和管理中心长期混淆在一起，以致造成互相推诿责任，不利于行业监管的事情时有发生。

“由双方共同成立一个秘书处，而且将秘书处设置成处级单位，即是期望通过将协会的行业监管和管理中心的行政管理予以整合，以加大对行业的监管力度。”这位专家称。

这位税务专家指出：目前市场上注册税务师行业已然竞争非常激烈，由于历史遗留问题的影响，注册税务行业的从业人员素质普遍低下，因过度竞争造成的企业与事务所之间的非正当合作关系等愈加严重，已严重影响整个行业的发展和国家税收的缴收，因而对税务行业的整治已非常急迫。对此问题，安徽国税局一位官员在接受记者采访时认为，对税务师事务所提供的有关企业财产损失证明报告、纳税筹划等文件，省局一般都只是参考，而不是最后决定。

“因为担心质量问题，还有一个较严重的问题则是，目前对企业的偷漏税等问题缺乏明确的责任认定程序，税务事务所似乎并不承担责任。”这位官员称，“与注册会计师显然有很大的差距。”

这位官员接着说到，“期望成立秘书处能够解决所有问题，显然是治标不治本。”

“三师合并”

国务院发展研究中心宏观经济部的一位专家认为，提升税务行业的整体质量，必须将注册税务师和注册会计师、注册资产评估师合并起来，最终形成一个统一的、高层次的、包容性强的经济鉴证类社会中介行业管理组织才能实现。

早在2000年5月，时任国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组组长、财政部部长的项怀诚就曾郑重宣布“三师合并”的计划。

此后不久，国务院发展中心“规范经济鉴证类社会中介机构的管理”课题组受国务院清理整顿经济鉴证类社会中介机构领导小组办公室委托，几经调研后，提出了将注册资产评估师、注册会计师和注册税务师进行合并的改革思路。中国注册计师协会一位高层解释说：注册会计师、注册资产评估师、注册税务师三个行业的发展有相同的历史渊源，都是在注册会计师的基础上起步、分化形成的，且专业知识基本一致，操作过程中使用的资料基本相同，服务方式和手段相近，业务上的包容性和互补性较强等方面的特征。

事实上，注册资产评估师和注册会计师的合并相对顺利，前者原归国有资产管理局管理，后来国资局并入财政部门，中国资产评估师协会顺理成章地与中国注册会计师协会合并。

“没有利益关系的转移，所以合并才会如此快捷。”中注协这位高层如此表示。

但该高层话锋一转，“注册税务师就难说了。”

民间的一种说法是，按照“三师”合并的思路，注册税务师要合并到中注协，必然牵扯到国家税务总局的既得利益。

对此，该高层拒绝发表意见。

而国务院发展中心的研究报告却认为，中介机构分散在各个部门管理，很容易将行政权力渗透到中介机构；每个部门搞“自留地”，拥有批准一些所和一些资格认定的权力，致使一些中介机构失去了应有的独立性、客观性和公正性。

另一个事实是，2002年12月，中注协已将其监管职能归还至财政部的会计司、条法司和监督检查局，只留下服务职能。

中注协剥离出去的监管职能包括：批准设立会计师事务所、对注册会计师、会计师事务所的违规行为进行处罚等。

如果真正实施三师合并，注册资产评估师的监管职能划至财政部应无障碍，但注册税务师的监管职能如何安置则成了难题。

“财政部会极力争取，但国税总局也不会轻言放弃。”国税总局一位人士称：“最后结果还不好说。”

香港建华基金

张家口第一毛纺厂下岗工人老雷说，他以前缺钱都是在当地的一家香港基金—建华基金公司—贷款。

老雷几年前下岗后，投资3万元开了一家铺面，经营日化用品，遇到资金紧张时，他向建华基金贷款4000元，去掉费用220元，老雷拿到3780元，分三个月共6笔还清。

据老雷说，其借款年利率高达22%，贷款的上限为8000元。

相比ILO／中国城市就业促进试点项目，建华基金的劣势是明显的。

项目的每笔贷款相关费用主要有：贷款利息（按人民银行基准利率执行）、担保公司担保费（银行利息的50%并贷前交付）、房产评估费（房产评估价值的20%）、办理房产产权证费85元、公证费30元等，总计费用相当于贷款额的8.5%，比建华基金贷款成本低得多。同时，项目的最高限额为5万元。

据部分从建华基金贷款的人介绍，建华基金办理贷款的速度要快得多。

实际上，建华基金背后的实际运作方为，注册于美国宾西法尼亚州的希望国际(hopeinternational)。

据希望国际中国区负责人杰姆介绍，希望国际为一家国际慈善机构，在乌克兰等国家都有分部，2000年4月来到张家口，基金的名称现在为“张家口市总工会希望基金办事处”，基金总额为100万人民币，同年7月开始运作。

据希望国际内部人士透露，由于没得到中国政府的允许，希望国际开始和香港建华基金天津办事处进行了为期一年的合作。建华基金现已停止在张家口的业务。

张家口市总工会法律保障部周继文部长介绍，希望国际在张家口的合作方最初为张家口红十字协会，但因为每两万的费用，希望国际最终转向了工会。

此外，希望国际还与经贸委下属的中国国际经济技术交流中心签有合作合同。

2002年11月初，张家口市总工会与希望国际签订协议，希望国际可以挂在总工会之下，算做工会下属办事机会推荐的下岗职工以一定的优惠，将年利率下调10%。

周继文表示，目前已经有相当一部分下岗职工受惠，但希望国际的这种运做方式还并不为很多下岗职工所知，今年他们的计划是加大宣传，并会到包头市下的一些大县设点。

希望国际的账

希望国际最早张家口开展小额贷款业务，从2000年3月份开始运作。

据杰姆介绍，希望国际主要面对当地资金紧张的小商人，具体方式为每千元在三个月内的费用是55元。

他认为，希望国际的最大优势是不需要抵押，贷款人只需找到两位有固定收入的生意人、最好是公务员进行担保即可，基金业务员经过调查后予以确认。

贷款数额在3000元到8000元之间，期限在3个月到6个月。分期付款的方式，每两周还一次。

按照希望国际的收费标准计算，贷款人所付年利息在22%，几乎是现行银行贷款水平的4倍。

对于“高额贷款”的说法，杰姆很不以为然。他表示，所收的这部分“费用”是按照国际水准进行的，目的只在于增加贷款人的压力，让贷款人真正靠自己的力量来解决困难。

在两年半的时间里，希望国际逐渐受到了小商人的认可。至今为止，已经贷款1494笔，贷款总额700多万元，加上在张家口下属的宣化县的放贷数额，基金的总业务达到了880万，受惠人数达到600人。

据杰姆说，随着业务的拓展，希望国际正准备加大基金总量，同时考虑与工会分道扬镳，与张家口民政局下的社团进行合作。

中国人民银行相关部门的负责说，希望国际的作法并没有违反法律；小额贷款难题

1月10日，由中国人民银行会同财政部、国家经贸委、劳动和社会保障部共同制定的《下岗失业人员小额担保贷款管理办法》（以下简称《办法》）正式出台。

《办法》规定，小额担保贷款利率按照中国人民银行公布的贷款利率水平确定，不得向上浮动。从事微利项目的小额担保贷款由中央财政据实全额贴息，展期不贴息。

劳动和社会保障部官员透露，几天前颁布的实施细则中，微利项目限制在年利润不超过2000元的范围内，宝山表示，这个标准过低，是与实际脱节的，更何况鼓励下岗职工创业实施贴息的政策本身就值得探讨。

米险峰表示，小额贷额为下岗职工创业提供了机会，应该按照市场的方式运行，贴息是没有必要的。

另外，《办法》规定，各省、自治区、直辖市以及地级以上市都要建立下岗失业人员小额贷款担保基金，所需资金主要由同级财政筹集，专户储存于同级财政部门指定的商业银行，封闭运行，专项用于下岗失业人员小额担保贷款。

这部分贷款担保基金委托各省（自治区、直辖市）、市政府出资的中小企业信用担保机构或其他信用担保机构运作，尚未建立中小企业信用担保机构的地区，由同级财政部门会同经贸部门、劳动保障部门报经当地政府批准后可成立新的担保机构。

姚春生介绍，这些担保公司是1992年、1993年各地经贸部门成立的，由财政直接拨款，一般效益都不太好。

据包头项目的合作担保公司百佳信用担保公司经理王清透露，公司2002年共担保资金大约4000万元，实现利润100多万元，但目前公司未能追尝的资金就达150万元之多。

他说，这还是基于担保公司隶属经贸部门地通的原因，一些国有企业为了能够顺利的度过项目审批，还款还算及时，一旦中央机构改革，经贸委的变动将导致担保公司唯一的一项非市场优势可能消失。

王清表示，在为下岗职工进行担保的同时，担保公司最关心的问题就是反担保品能否变现和可变现多少，这是解决代偿之后的问题关键。

担保公司关心的另一个问题就是担保的比例，这将决定它收取保费的多少，是其利润所在。《办法》规定，贷款担保基金收取的担保费不超过贷款本金的1%，由地方政府全额向担保机构支付，这直接决定了担保公司保费收入的降低（一般为银行利率的50%）。

《办法》同时规定，小额担保贷款责任余额不得超过贷款担保基金银行存款余额的五倍。而实际上，在三个试点中，小额贷款的责任余额和贷款担保基金银行存款余额的比例一般为1:1，扩大比例很难做到。

原因首先在于担保公司虽然增加了保费收入，但并不愿承担难以追偿的风险；另一方面在于银行。

米险峰分析，在比例扩大的情况下，一旦出现不还贷款的现象，就很可能带来后继的“雪崩效应”，大批人的不还款将是担保基金难以解决的，此时的风险自然会转移到银行方面。包头市项目合作方交通银行包头分行郝占魁行长表示，大多数贷款者的反担保抵押都是房产，相当一部分是很难变现的，对银行而言，1:1显然是最安全的比例，扩大比例的前提是信用等级的提高。

提高比例的途径在包头已经有了初步的尝试。贺俊介绍，在SYB培训的基础上，包头已经成立了创业企业协会，并已经成功注册。创业企业协会内部订立自律章程，配合贷款发放的条件考察和及时的还款。

贺俊表示，下一步的目标是建立协会内部“小老板”之间的互保，这样就可以是信用担保逐步得到实施。这样，像老雷一样的下岗职工没有抵押品的情况就可以得到解决。

米险峰提出了彻底的办法，即由小老板们运做担保公司，行业协会完全可以成为中介担保组织的运作机构。这方面，在东南沿海一带已经有了先行者。

矛盾在于，担保公司由政府管理可以导致强有力的执行，但缺乏市场机制的引导；担保公司由行业协会管理，又会产生一系列的行政成本，导致执行的困难。

让银行方面最不可接受的是，在《办法》中，没有提及反担保事宜，邓宝山说，这将成为办法执行的最大障碍。

亚洲开发银行驻中国代表处首席经济系家汤敏1月21日接受本报采访时说，目前有两个误区使我国的小额货款没有像在许多国家中一样能迅速成为大规模的运动。

其一是，把小额货款仅当成一项扶贫措施，把货款对象仅限于贫困户，限制了其在中国的发展潜力。

其二是，中国的小额货款没有与金融部门结合起来，仅由国际多边与双边组织或是由地方政府群众团体出资进行。