零基预算研究改革论文

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摘要：根据零基预算在我国中部某财力紧张省份的实施情况，该文发现，2000年以来在地方政府开始推行的零基预算并没有发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。即使在该领域，由于财力紧张、政治体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程和结果。

关键词：零基预算；预算过程；预算结果

传统预算模式是一种基数预算，每一年的预算决策都是在上一年预算拨款的基础之上增加一定的数额，预算基数的形成和增量的决定都主要是依赖于政治上的讨价还价。所以，预算决策的理性程度就比较低，政府支出的持续增长也就不可避免。同时，由于基数的存在，使得公共预算很难进行资源的再分配，从而降低了资源的配置效率。所以，从20世纪30年代开始，以美国为首的西方国家进行了一次又一次的理性预算改革。20世纪70年代出现的零基预算（Zero-BasedBudgeting，ZBB）就是这样一种改革。从理论上讲，零基预算要求政府支出机构每年都为它的全部预算进行辩护，预算基数不再理所当然地成为下一个预算年度进行预算决策的基础。因此，这种预算模式被称为零基预算〔1〕。虽然零基预算在美国的实施并不成功〔1〕，但是，在过去的几十年中，它对许多国家的预算改革都产生了不同程度的影响。从1993年开始，中国的一些地方政府开始试验零基预算，如海南、湖北、安徽等〔2〕。进入20世纪90年代后期，中国开始进行预算改革，主要包括部门预算、国库集中收付和政府采购改革。在部门预算改革中，零基预算被视为一种最佳的预算编制模式。目前，无论是国内理论界还是实践部门，主流的观点都将零基预算视为一种最佳的预算模式。本文的研究问题是：中国的地方政府为什么采用零基预算？他们的零基预算是不是真正的零基预算？零基预算是否改变了地方政府的预算过程和预算结果？现有的文献主要探讨零基预算的理想形式、实施零基预算有什么好处等问题，而很少关注零基预算在真实世界中的实施情况。最近，黄佩华等人调查了中国地方政府的财政问题，发现零基预算的影响范围很小〔3〕。但是，零基预算并非这一研究的重点。马骏和叶娟丽调查了我国某省实施零基预算的情况，发现零基预算的实施并不理想。不过，由于篇幅限制，他们没有全面地总结调查发现〔1〕。总之，在现有的文献中，没有一项研究全面和系统地调查和分析我国地方政府实施零基预算的情况。目前，零基预算在我国地方政府已经推行多年，非常有必要对这一预算模式的实施情况进行调查与分析。为此，2003年8月本文的研究者在我国中部某省（以下简称A省）调查了该省的省政府实施零基预算的情况。

一、研究设计

由于A省在1993年就开始引入零基预算，因此，它无疑是一个调查零基预算的最佳选择。本文的研究者在A省访谈了12个部门，包括19个预算官员，主要是财政部门、各个支出部门和省人大常委会预算工作委员会的预算官员（参见访谈附录）。虽然A省在1993年就已经开始将零基预算引入预算过程，本文主要研究A省采取部门预算改革以来实施零基预算的情况。这主要是因为在2001年部门预算改革以前，零基预算并没有系统和全面地实施。首先，在部门预算改革以前，预算编制主要是采取财政部门“代编预算”的做法，各个部门并没有真正参与预算编制。即使零基预算已经被引入，其运用范围也主要局限在财政部门，而对部门的支出决策没有影响。其次，在部门预算改革前，财权非常分散，在财政部门之外，除了计划委员会和科技部门等拥有资金分配权之外，由于预算外财政的膨胀，各个部门都对自己掌握的预算外资金拥有非常大的权力。这意味着，财政部门以及它所强调的零基预算并不能影响和控制这一部分资金的分配。2000年以来在地方一级开展的部门预算改革为零基预算的全面实施创造了条件。因为，部门预算改革要求政府预算以部门为基础进行编制，而且强调将预算外资金纳入各个部门的预算。该省财政部门这几年下达的部门预算改革文件都明确要求各个部门运用零基预算编制部门预算。

本文的研究综合运用了定性和定量研究方法。对于预算过程的调查主要运用定性研究方法。由于中国的政府预算是不对外开放的，因此，政府部门的预算官员一般都不愿意接受比较深入的访谈，尤其是那些旨在评估他们的改革成效的调查。所以，在中国进行预算调查，为了获得有价值的信息，首先必须能够“进入”，并建立信任关系，其次必须选择恰当的访谈策略。为了能够进入政府部门调查并建立信任关系，本文的研究者主要利用各种熟人关系进行调查，并承诺不透露调查省份的名称和被访谈者的姓名。在访谈中，为了获得关于零基预算在该省实施的真实信息，本文的研究者对被访谈者隐瞒了本文研究的真实目的，即没有告诉他们这是一项关于零基预算的研究。本文的研究者只是告诉被访谈者这是一项关于部门预算改革的一般性研究，目的是了解部门预算改革的一般情况。所以，在访谈中，本文的研究者要求被访谈者回答一些关于部门预算的“开放性问题”，例如，请谈谈所在部门的部门预算改革情况，他们是如何决定人员经费、公用经费和专项经费的，等等。事实也证明，这是一种有效的访谈策略。在大多数情况下，被访谈者都会自动地介绍零基预算在他们的部门是如何运作的（事实信息）以及他们对于零基预算的看法和意见（观点信息）。只有当被访谈者没有自动地谈及零基预算的时候，本文的研究者才直接就零基预算提问。此外，在访谈中，本文的研究者没有使用录音设备。本文的研究者采取的办法是，在访谈中，记下关键的用语、数据和观点；每次访谈完成后，马上进行笔录。这种办法虽然不能保证访谈记录的完全性，但是，它有助于消除被访谈者的疑虑，鼓励他们透露更深入的信息。

为了分析零基预算对预算结果的影响，本文运用了定量分析方法。由于部门预算数据是“秘密”级的政府文件，所以，本文主要运用公开的数据，即A省财政厅厅长每年向省人大会议报告支出时公布的数据（支出方向及其预算数）。由于A省的部门预算是从2001年开始的，所以，本文主要采用了从2001年到2003年的数据。在对每年的数据进行排序后，本文运用相关分析对这些数据进行分析。由于这一数据所包含的支出分类仍然比较粗略，因此，由此得出的结论仍然不是最后的。不过，在部门预算不公开的情况下，这是惟一可获得的数据。

二、为什么采取零基预算？

A省早在1993年就开始试验零基预算。部门预算改革以来，A省的财政部门更是借此机会推广零基预算。根据调查，A省积极推行零基预算的主要动机有3个：1.运用零基预算来解决在财力紧张的情况下进行资金分配所面临的各种冲突和问题；2.重新审查长期实行的“基数加增长”模式所形成的不合理“基数”；3.加强财政部门对各个部门的预算控制。

（一）财力紧张。这些年来，由于经济发展相对滞后，加上省内过分财政分权，例如A省省会城市的财力就远远大于省级财政，因此，省政府的财政一直比较紧张。在访谈中，几乎所有的被访谈者都强调他们的财政是一种“吃饭财政”。图1也表明省政府的财力的确非常紧张（数据来自A省统计年鉴）。首先，省政府财政收入在全省财政收入中所占的比重比较低。更为严重的是，省政府的财政自给系数非常低。财政自给系数是用一级政府的自有收入除以它被要求承担的支出，它用来测量各级政府的收入能在多大程度上承担它的支出责任。在这样的财力的情况下做预算就非常困难。有限的财政资金在解决了基本支出（人员和公用经费）之后，能够用于供给公共产品、支持事业发展和经济发展的专项经费就非常少，在专项经费上的竞争就会非常激烈。在这种情况，该省领导和财政部门就希望运用零基预算来解决预算分配中的冲突，并将有限的财力运用到最需要的支出项目上去。正如该省财政部门的一位预算官员所说：“一方面，我们一直面临财力紧张，另一方面，各个项目都来要钱。所以，我们希望运用零基预算，使得每个项目都从零开始，根据轻重缓急来安排资金。”（I1b）

（二）审查基数。正如我国的其他省份一样，A省的预算分配长期以来一直使用基数加增长的做法。虽然对于某些程序性支出来说基数有一定的合理性，由于以下原因，基数的形成是非常不合理的。首先，地方预算一直缺乏自主权，它必须执行中央的政策，即使中央并没有为这些政策提供相应的资金或者只提供一部分资金也是如此。这就是说存在“强制性支出”。对于像A省这样财力比较紧张的省份来说，强制性支出或者中央政策对于省级预算自主权的影响是相当显著的。因为，在财政自给系数非常低的情况下，获得中央的转移支付就是非常有吸引力的。然而，获得转移支付的代价就是在一定程度上放弃预算自主权，在执行中央的政策上采取比较合作的态度。中央的政策文件因而就构成省政府各个部门预算基数的基础。同时，省政府的政策也是各个部门预算基数的基础。正如许多被访谈者都指出的，各个部门在提出预算要求时都会运用这些中央和省政府的政策和文件来证明他们的经费要求的合理性。这些政策文件对于各个部门来说都像“尚方宝剑”一样，可以用来向财政部门要钱。最后，许多预算官员都指出，由于预算编制方式落后，财政的预算审查职能弱化，许多过时的政策文件每年都被用来要钱。在某些情况下，部门甚至会用省政府办公会议的会议记录去向财政要钱，尽管这些会议记录并不是正式的政策文件（I4，I6）。

其次，由于中国的省级政治体制是一种“零碎化的威权体制”〔4〕，在省一级，政策制定权被分散到各个“政策领地”，即所谓的副省长“分管”体制。此外，省委常委会的常委在各自的政策领域也有发言权。因此，政策制定权就被分割到近20个政治官员的“政策领地”，围绕着各个政策领地的就是形形色色的官僚部门。与这种分割的政策领地相伴随的必然是支出权的分散，即各个政策领地的领导都要求在资金分配中有发言权。由于财力非常紧张，A省并没有像某些财政富裕的省份那样非正式地将资金的分配权“切块”到各个政策领地，由分管领导自行分配。从内部的非正式制度上来看，A省实行了一种相对集中的财政资金分配体制，由省长和分管财政的常务副省长垄断资金的分配权。但是，实际上，其他的政策领地的分管领导能够在一定程度上影响资金的分配。在访谈中，许多预算官员都认为领导人“批条子”是预算分配中最严重的问题之一（I4，I7）。A省财政部门制定的编制2004年部门预算说明书中仍然像前两年的文件那样强调要根据零基预算取消由领导人“批条子”形成的支出项目。这同样说明，领导人批条子仍然影响着财政资金的分配。这意味着，长期累积的结果，各个领导的支出意愿也构成了各个部门的预算基数。

不难理解，这样形成的预算基数是非常不合理的。在这种基数形成模式下运用基数加增长的方法不仅无法控制支出，而且会在各个部门之间形成一种苦乐不均的现象。各个部门的基数规模取决于它有多少中央和省政府的政策文件支持（无论这些政策文件是否合理或者是否已经过时），取决于它和各个分管领导的关系。后者意味着一种以私人关系为基础的非正式预算活动将影响着资金的分配和基数的形成。最后，由于基数预算本身就不利于进行资源的再分配，建立在不合理基数之上的基数预算就更是如此。所以，A省的改革者就希望通过零基预算来审查过去在基数加增长的模式下形成的不合理的预算基数，使得预算资金的分配更加科学，增进资金配置的效率。在访谈中，许多预算官员都强调零基预算的这一用处（I4，I5，I6，I7）。而且，A省财政部门这几年来的部门预算编制文件也都强调运用零基预算来砍掉那些一次性支出项目、不属于省级管辖范围的支出项目、领导人批条子形成的支出等。

（三）预算控制。如前所述，在部门预算改革前，财政部门无法真正控制各个部门的预算决策。部门预算改革为财政部门将资金分配权集中在自己手中创造了机会，而零基预算则进一步为财政部门提供了对各个部门的预算决策进行控制的工具。所以，财政部门对于推进零基预算改革比较积极而各个部门则有一些意见。在访谈中，虽然财政部门的预算官员承认零基预算目前的实施情况不理想，但是，他们都倾向于认为这是一种很好的预算模式，其中的一位预算官员还对零基预算在国外并没有成功这一事实表示怀疑（I1a，I1b，I11）。

然而，各个支出部门的预算官员则将目前的部门预算和零基预算改革理解为一种强化财政部门控制的改革。一些预算官员指出，这种以零基预算为核心的部门预算改革已经使得“副省长负责制”转变成一种“财政厅领导下的副省长负责人制”。某些预算官员抱怨说，财政部门喜欢的项目就可以得到钱，财政部门不喜欢的项目就是零基数。因此，他们提出了这样一个问题：在许多专业性很强的领域（例如支援农业支出等），究竟是财政部门还是各个职能部门有能力更好地配置资源？许多预算官员甚至说，现在财政部门的权力越来越大，因此，有必要解决谁来监督财政的问题（I6，I7，I8，I9，I10a）。这意味着，A省的零基预算已经主要成为财政部门控制支出部门的一个手段。A省财政部门积极推进零基预算的一个主要动机就是通过零基预算来加强对支出部门的财政控制。劳斯教授在调查美国佐治亚州的零基预算时也发现了相同的现象〔5〕。

三、零基预算还是控制预算？

由于A省早在1993年就开始尝试引入零基预算，所以，在2000年年底首次进行部门预算改革时，A省就决定在部门预算改革中运用零基预算来编制2001年的部门预算，要求各个部门运用零基预算来编制部门预算。显然，A省当时希望将零基预算建立成基本的预算决策框架。从农业、社会保障等各个部门介绍的情况来看，当时纳入部门预算试点的各个部门都努力按照零基预算的逻辑与步骤来编制部门预算。他们的预算编制从部门内的各个处室开始，各个处室都根据工作目标形成预算要求，砍掉不必要的过时的支出，然后排序，再上报到部门的财务处，财务处审核后将认可的支出项目按照轻重缓急排序。在部门党组同意后，部门的预算就报给财政部门。这表明，至少在以下几方面，部门的预算编制过程和零基预算的逻辑与步骤是基本相同的：自下而上的预算流程、一定程度的决策单位分析、按照机构目标排序。但是，由于当时没有规定控制数（零基预算也不要求控制数），所以，各个部门最后形成的预算都非常大，远远超出了财政的承受能力。例如，社会保障部门当时形成的预算要求高达15亿元。最后，财政部门没有办法只好给各个部门下了一个预算控制数，要求各个部门在各自的控制数内重新编制部门预算。例如，社会保障部门的控制数是8700万元，该部门曾希望得到1亿元的控制数，但是没有成功，最后只得在8700万元的控制数内编制部门预算。此后，通过下控制数的办法来控制部门的预算编制就被制度化。在每年的两上两下的预算流程中，财政部门在收到各个部门的预算（一上）并审查之后，就给各个部门下达一个预算控制数（一下）（I7，I9）。

这种通过控制数的方式来控制各个部门预算的方式表明，由于财力的限制，零基预算在A省并没有发展成一个基本的预算框架，A省的零基预算似乎已经变成了一种“目标基础的预算”（Target-BasedBudgeting，TBB）。零基预算在美国地方政府实施的过程中也逐渐演变成一种目标基础的预算。在目标基础的预算中，为了解决预算机构和各个部门之间的敌视和各个部门的策略性预算行为，在预算过程开始时，预算机构就给各个部门设置一个严格的控制数（上限），要求各个部门在该控制数内编制预算。如果一个部门的预算超过控制数，该部门的预算就会被退回直到它按照该控制数编制预算〔6〕（P2206）。很显然，目标基础的预算是一种控制预算。在访谈中，A省的预算官员没有使用“目标基础的预算”这一概念，他们显然也并不知道这样一种预算模式，但是，他们使用了控制预算这一术语。根据一位访谈者的介绍，在编制完2001年的部门预算后，财政部门组织了一次经验总结会。在会议上，各个部门的财务处长都说这不是部门预算而是控制预算（I7）。

不过，这种中国式的控制预算与美国的目标基础预算并不完全相同。其中最主要的区别是，虽然中国的零基预算没有发展成为一种基本的预算框架，但是，它也没有被完全抛弃。在中国式的控制预算框架内，零基预算主要用于专项经费决策。中国目前的部门支出主要分为3类：人员经费、公用经费和专项经费。我们的调查发现，在A省，零基预算主要适用于专项经费。在访谈中，A省的预算官员一般都这样描述他们的预算过程：“人员经费按实际，公用经费按标准，专项经费按排序。”这表明，零基预算所强调的排序主要是被运用到专项经费领域。在A省财政部门所颁布的编制2003年部门预算的指示中，只有在专项经费部分才出现了零基预算一词。

人员经费和公用经费是按照人均标准定义的，比如人均20000元的人员经费标准。对于纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对高一些（人均20000元），未纳入部门预算改革的部门，公用经费标准相对较低（人均15000元或者6000元）。在此基础上，将部门的人员编制数（如果实际雇员人数等于编制数）乘以人均人员经费标准或者将实际雇员数（如果实际雇员数小于编制数）乘以人均人员经费标准，就得出部门的人员经费预算。同样，也可以得出部门的公用经费预算（I1b）。因此，人员和公用经费预算是一种公式预算。

不过，在决定人员经费人均标准和公用经费人均标准时，以前的基数是非常重要的。人员经费人均标准是由人事部门和财政部门共同决定的，人事部门先根据国家人事部和国务院颁布的工资标准、福利标准核算总的人员经费支出，再定出人均人员经费标准。该标准再由财政部门根据财力和本地的工资水平、生活水平进行审查。正如人事和财政部门的官员都指出的，在核算和审查这一标准时，都要参考以前的标准（I1b，I2）。公用经费人均标准是由财政部门决定的。在决定纳入部门预算改革的部门的人均公用经费标准时，财政部门逐项决定人均公用经费标准，然后再计算总的人均公用标准。在计算某一项公用经费的标准时，例如打印费的标准（该省2003年的标准是人均60元），财政部门选择一些代表性的部门，根据这些部门在过去3年的实际打印费计算出平均的打印费，并以此决定打印费的人均标准。在计算出总的人均公用经费标准之后，财政部门再根据各个部门的业务性质及重要程度，对各个部门的人均公用经费指标进行适当的调整。可见，在决定公用经费的人均指标时，以前的支出仍然是非常重要的。至于未纳入部门预算的部门，则完全是根据以前的公用经费基数决定公用经费的人均标准（I1a，I4）。这些都表明，人员和公用经费的预算决策从根本上看是渐进的，它们是公式预算和渐进预算的混合。这也表明零基预算对于人员和公用经费的决策没有产生影响。黄佩华等人最近的研究也发现，在他们所调查的几个地方政府，占政府预算70%以上的工资没有被包括进零基预算的框架内〔3〕。

如前所述，零基预算主要适用于专项经费。不过，由于A省的零基预算是在控制预算的框架下进行的，它因此就具备了一些独特之处。从理论上讲，零基预算是一个由下到上对支出进行逐级排序并层层合并排序的过程。A省的部门预算是由部门先编制，再层层上报审查的，因此，在专项经费领域，部门拥有一定的灵活性来决定将哪些项目放进部门的专项经费预算，哪些项目排除在外，也有一定的自主权来决定每个项目的重要程度（即排序的位置）。这意味着A省的零基预算包含自下而上的成分。但是，由于A省的零基预算是在控制预算的框架内做的，它因此也是一个自上而下的过程。首先，由于人员和公用经费相对固定，因此，控制数的影响主要就落到了实行零基预算的专项经费上（I12）。其次，财政部门在部门预算编制之前规定了哪些支出项目必须砍掉，哪些支出项目要砍掉一部分支出，哪些支出项目必须保障支出。这就意味着，A省的财政部门实际上介入了各个部门的“决策单位”分析。在零基预算中，决策单位的分析是预算决策的第一步（I6）。其三，A省强调项目库的建设和约束力。在建立项目库时，财政部门先让各个部门建立他们自己的项目库，要求各个部门对明年的项目进行预测，并根据轻重缓急将项目进行排序；在部门项目库的基础上，财政部门将建立整体的项目库。一旦财政的项目库建立之后，它就会对部门的专项经费决策产生影响。各个部门在形成自己的专项经费预算时，必须考虑它准备开展的项目是否已经被包括进财政的项目库中，排在什么位置（I6）。这就是说，通过项目库的运作，财政部门不仅可以影响各个部门的决策单位分析，还可以影响部门对于项目的排序。

图2显示了A省的基本预算框架以及3类预算支出的决策模式。缺口表示有一部分专项支出是在财政部门的控制之外的，例如计划委员会控制的基建支出、科技厅控制的科技三项支出。A省的零基预算主要运用于专项经费，人员经费和公用经费事实上是在零基预算的过程之外决定的。由于A省的财政是“吃饭财政”，每年的财政收入（预算内和预算外）在保证了人员经费和公用经费之后，能够用于专项经费的数量就非常小。这就意味着，在像A省这样的地方政府，即使零基预算得到严格实施，它所能够影响的范围也非常小；也就是说，只有非常小的一部分地方政府的支出决策是根据零基预算决定的。

四、零基预算：改变了预算过程和结果？

现在的问题是，在专项经费领域，零基预算是否改变了A省的预算过程和结果？A省的经验表明，零基预算在我国地方政府的实施也面临着一些制约因素。首先，对于纳入专项经费中的那一部分预算支出来说，虽然零基预算已经被确定为主要的预算决策方式，但是，由于地方政府的财力非常紧张，零基预算对于实际预算过程的影响是非常有限的。A省采用零基预算的初衷是希望零基预算能够帮助财政部门在财力紧张的情况下配置资源，但是，我们的调查发现，财力紧张反过来又严重地制约了零基预算的实施。因为，在财力非常紧张的情况下，如果严格实施零基预算的话，绝大部分的专项都可能无法得到资助。一旦这种情况出现，要继续推进零基预算就会面临非常大的阻力。所以，财政部门最后只好放弃零基预算，转而采用传统的方式，即大多数的项目都能得到一点预算拨款，但是每一个项目都不能得到很多，即使该项目在零基预算的优先顺序中排在很高的位置也是如此（I2）。

此外，从支出部门的角度来看，在财政资源非常紧张的条件下，即使它们严格地按照零基预算编制了部门的预算，财政也不可能满足部门的大部分预算要求（一上）。最后的结果是，支出部门必须在财政部门规定的控制数之内编制预算。这实际上就使得支出部门最初根据零基预算形成的预算要求失去了意义。正如一位被访谈者指出的，如果部门按照零基预算形成的预算没有用处，那么部门就没有积极性继续做零基预算，部门最后主要是关心去年财政下达的预算控制数，关心能不能获得某些领导人的支持（I7）。预算控制数实际上就变成了一种新型的基数。1974年，著名公共预算专家凯顿和瓦尔达沃夫斯基在研究发展中国家的预算后发现，由于这些国家的财政非常贫穷而且预算环境充满了不确定性，所以，这些国家实际上是无法做真正意义的预算的，存在的只是“重复预算”，即在预算年度中只得不断地重新做出预算决策，年初形成的预算承诺根本是无法兑现的〔7〕。在访谈中，财政部门的一位预算官员表达了类似的观点。他指出，在财力紧张的情况下，连做一般的预算都比较困难，更何况零基预算这种非常复杂的预算模式（I1b）。

其次，由于受财力制约，A省各个部门的预算内公用经费长期处于不足的状况，公用经费的不足同样严重地制约了零基预算的实施。因为，在公用经费不足的情况下，支出部门为了确保部门的正常运转，通常会采取这样一些策略：从专项经费中挪用经费来弥补公用经费的缺口（称为“吃专项”）、运用预算外收入来弥补公用经费的缺口等。根据某些预算官员的估计，在最近对专项经费进行压缩之前，近一半的专项经费都包括有最后用于公用经费的开支（I2，I3，I4，I5）。“吃专项”的存在极大地限制了零基预算的效果。因为，在“吃专项”普遍存在的情况下，支出部门根据零基预算形成的预算要求中就有相当大的“水分”，即有相当大的一部分预算要求是为了弥补公用经费而塞进专项经费中去的。这样，零基预算实际上就不能真正地做到对支出项目进行排序，进而就不能达到预期的效果。该省在最近几年的部门预算改革中，已经在实施部门预算的支出部门中逐步地提高了公用经费的人均标准。但是，由于该省的省级财政状况很难在短期内得到根本性的改变，因此，提高公用经费标准就只能以压缩专项经费作为代价。实际上，该省最近也正准备采取这种手段。但是，这样一来，能够用于专项经费的支出可能就会更加小，从而就会进一步缩小了零基预算的影响范围。

第三，零基预算在中国的实施还面临着一些政治和行政体制上的制约。其一，目前我国的某些地方政府在政府职能的转变上不是很成功，许多政府部门的职能非常复杂而且目标众多。正如A省的一位预算官员指出的，在职能和目标不明确的情况下，就很难对预算进行真正意义的排序（I8）。其二，虽然经过了几年的部门预算改革，但是，预算分配权上的分散状况并没有得到彻底的改变，某些专项经费的分配权仍然掌握在财政部门之外的一些部门手里，仍然没有纳入部门预算改革的框架。这就意味着，某些专项经费实际上是不受零基预算过程影响的（I8，I9，I12）。其三，我国地方政府预算中领导人批条子、打招呼影响预算决策的现象仍然继续存在，各种非正式预算制度盛行（I4，I7）。这种现象的存在意味着，政治权力的非正式安排将会干扰零基预算的排序过程和排序结果，从而使得零基预算无法真正进行科学的排序。其四，体制上的制约还体现在公费医疗体制的改革没有与部门预算改革相配套。正如几个预算官员都指出的，在公费医疗改革没有完全纳入部门预算而且财政供给的公费医疗标准不足的情况下，各个部门还必须自己去解决部门员工的一部分公费医疗。对于某些人员年龄结构偏大的部门来说，公费医疗支出已是一个相当大的负担，在经费不足的情况下，“吃专项”就是不可避免的（I10b，I12）。总之，这些体制上的因素都极大地制约着零基预算的实施。

第四，一个与政治和行政体制有关的问题是，在现有的体制下，中国的地方政府没有足够的预算自主权。正如黄佩华等人指出的，地方政府的预算自主权要求地方政府的预算编制能够独立于中央政府及其他上级政府预算，地方政府拥有收入和支出的充分稳定性和可预测性，以及地方政府有权根据自身的优先次序来安排资金，并且能够以它认为最佳的生产方式和投入组合来供给公共服务。地方政府预算自主权的缺乏同样也极大地制约着零基预算的实施。目前，中央政府的转移支付一般都需要下级政府提供一定数量的配套资金，但是，这些转移支付通常都是不确定的。在专项资金和配套条件不明确的情况下，为了争取转移支付，在年初编制预算时，地方政府通常只好先预留一部分的资金不分配〔3〕。这一部分预留下来与中央政府的补助金配套的地方财政收入实际上是在年初的零基预算程序之外进行安排的（I5）。我们在调查中还发现，地方政府预算自主权的缺乏还体现在中央政府经常运用强制性支出，即中央政府制定了某项政策后强制性地要求地方政府执行但是并不提供任何资金或者只提供一部分资金（I5）。这些强制性支出经常会干扰地方政府预算，进而妨碍了零基预算的实施。因为，即使地方政府在年初已经按照零基预算编制了当年的预算，强制性支出的存在意味着一旦中央政府要求地方政府执行某项政策而又不供给（或不完全供给）相应的资金，那么，地方政府就不得不调整预算、寻找新的资金来执行中央政府的政策，从而就会出现一笔没有按照零基预算程序与其他的支出相比较的新的支出。

当然，零基预算也并不是对于地方政府的预算过程没有产生任何积极的影响。我们的调查发现，至少在以下两个方面，零基预算对于传统的预算过程产生了一些积极的影响。首先，根据零基预算的逻辑，该省开始砍掉一些构成原来预算基数的支出项目，例如，失去了政策依据的专项经费、领导人批条子形成的专项经费、一次性的专项经费、不属于本级政府事权范围内的支出。其次，正如某些支出部门的预算官员指出的，在专项经费领域建立项目库有助于零基预算的有效实施，而且对于各个支出部门预算要求的形成构成了某种制约，使得支出部门不能再像以前那样随意申报专项经费、甚至“编造”项目来套取经费（I6，I8）。但是，和上述的那些制约零基预算实施的因素相比，这些改进所能起到的作用都是非常有限的。为了检验这一假设，本文对2001年到2003年3年的主要支出的排序进行了一个相关分析（Spearman）。这些支出的数据来源是A省财政厅厅长每年向省人大会议报告的主要支出。对于每一年的预算支出数，本文先计算各项支出在该年度的总支出中的比重，然后，根据该比重对它们进行排序：支出比重最高的支出项目排在第一位，编码为1，支出比重第二的支出项目排在第二位，编码为2，依此类推。相关分析的结果如表1所示。各年的排序之间是正相关的，而且相关系数非常高。这意味着，某一项支出前一年在总支出中占有非常高的比重，那么后一年仍然占有非常高的比重。这就是说，预算基数继续决定预算结果。当然，由于部门预算未公开，这一检验并不足以得出最后的结论。例如，由于没有数据，本文不能将某些人员和公用经费分离出去，从而不能分析在专项经费领域零基预算是否影响了预算结果。而这对于评价中国的零基预算改革来说是至关重要的，因为，中国的零基预算主要运用于专项经费的决策。不过，这一分析至少表明，零基预算整体上并没有改变预算结果。

五、结论

A省的经验表明，零基预算并没有在省级预算的层面上发展成为一种基本的预算框架，基本的预算框架是一种控制预算。在控制预算的框架内，零基预算主要被运用于专项经费的决策。这意味着，零基预算只能影响预算支出中一部分支出的决策。在财力紧张的情况下，零基预算的影响范围则更小。即使在该领域，由于财力紧张、政治与行政体制的制约等因素，零基预算并没有改变预算过程。最后，虽然现有的数据仍然不足以得出最后的结论，但是，零基预算是否改变了预算结果也是值得怀疑的。总之，在A省，零基预算主要变成了财政部门控制支出部门的工具，而不是一种改进资源配置效率的方式。

由于以下原因，那些影响和制约着A省零基预算改革的政治、行政和经济因素同样也制约着其他地方政府的零基预算改革。首先，A省实行零基预算时采取的许多做法在许多其他省也存在，例如，控制数、零基预算主要适用于专项经费等〔8〕。其次，中国是一个单一制国家，各地的政治结构和行政体制基本相同。第三，中西部的省份也都面临着财力紧张的困难。这意味着，除非中国政府进行相应的政治和行政体制改革，零基预算作为一种预算编制模式很难从根本上改变中国地方政府的预算过程和预算行为。此外，中央政府似乎应该允许地方政府根据地方的情况选择预算模式。A省的经验表明，财力紧张严重地制约了零基预算的实施。在财力紧张的情况下，很难进行预算，更不用说零基预算。因此，像A省这一类型的省份或许应该允许他们自行选择预算模式。A省固然是自己选择了零基预算，但是，其他的省份则是被要求采用零基预算。

这些发现都表明，目前的预算改革应该思考一个问题：零基预算到底是不是最适合于中国的预算模式？其他可行的预算模式是什么？当然，作为一项早期的关于零基预算在中国实施情况的研究，本研究仍有一些局限。例如，本文的经验研究主要来自于一个财力比较紧张的省政府实施零基预算的情况，这意味着，或许在另一个财力比较富裕的省政府，零基预算成功的可能性就会比较大。而且，本文的研究结论显然也不能适用于中央政府实施零基预算的情况。

附录

I1a.财政部门某负责人（8月11日上午）。

I1b.财政部门预算处副处长（8月11日上午）。

I2.人事厅计划处副处长（8月11日晚）。

I3.人大常委会预算工作室两位副处长（8月12日上午，同时访谈）。

I4.文化厅财务处副处长（8月12日下午）。

I5.统计局财务处处长（8月13日上午）。

I6.审计厅财务处处长（8月13日下午）。

I7.社会保障厅财务处处长和副处长（8月14日上午，同时访谈）。

I8.科技厅财务处科长（8月15日上午）。

I9.农业厅财务处处长（8月15日下午）。

I10a.计划委员会财务处处长与副处长（8月18日上午，同时访谈）。

I10b.计划委员会投资处处长（8月18日上午）。

I11.财政厅国库处处长（8月19日上午）。

I12.经贸委员会财务处处长和两位副处长（8月20日上午，同时访谈）。

〔参考文献〕

〔1〕马骏，叶娟丽。零基预算：理论与实践〔J〕。中国人民大学学报，2004，（2）。

〔2〕财政部。零基预算〔M〕。北京：经济科学出版社，1997.

〔3〕黄佩华等。中国：国家发展与地方财政〔M〕。北京：中信出版社，2003.

〔4〕KennethG.Lieberthal＆DavidM.Lampton.Eds.1992.Bureaucracy，politics，anddecision-makinginpost-MaoChina.LosAngeles：UniversityofCaliforniaPress.

〔5〕Lauth，Thomas.1978.Zero-basebudgetinginGeorgiastategovernment：Mythandreality.PublicAdministrationReview，5（August/September）：420-430.〔6〕Rubin，Irene.1998.Target-basedbudgeting.InJ.M.Shafritz（Eds）。InternationalEncyclopediaofPublicPolicyandAdministration（pp.2205-2207）。Colorado：WestviewPress.

〔7〕Caiden，Naomi＆AaronWildavsky.1974.Planningandbudgetinginpoorcountries.NewYork：Wiley，John＆Sons，Incorporated.