公共财政体系研究论文

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费改税的推行，地方财权的扩大，为公共财政的建立提供了基础，也对公共财政的完善提出了迫切的要求。

1、公共财政是不与干部个人利益相关的财政，这样可以保证财政来源的合法性。

所有党的部门和政府部门、人大政协以及政法部门都是拿国家工资，使用预算规定的补助，除此之外，不得再有其它收入来源。为了促进工作，可以对各单位、各部门定期由公众进行民主评议，结果为优秀的，可以对整个部门的补助按章进行浮动，部门再按考核结果奖罚到人。

有人担心，收费罚款是各部门乃至地方政府的重要收入来源，是预算外收入的大头。收费取消、罚款同部门的利益脱勾之后，势必造成此类收入的大幅度减少。但我们应该看到，其一，我国有不少的收费，目的是养活这些收费的人，对于群众而言，这本来就是不合理负担，应该下决心撤销。其二，收费和罚款的减少，受益的是国民，必将优化经济环境，减少干群冲突，有可能使干部由群众讨厌的人，变成群众喜欢的人。其三，收费和罚款收入同部门利益脱勾之后，部门为了达到管理目的，首先考虑的不再是如何多罚款、多收费，而是如何加强宣传，加强防范，如何减少行政阻力，提高行政效率，这就必将有效地防止重处罚、轻教育的现象发生。这种改变，实际上就是执法机关以民为本的转变。

费改税后，政府非税收入只剩下国有资产的经营收入、国有资源的有偿使用收入（比如矿藏、国土等）、和有准入限制的竞争性项目的招投标收入，以及行政管理中的罚没收入，这些都要成为各级地方财政的公共收入。

2、公共财政是用之于民的财政，是为公众服务的财政。这有别于吃饭财政。

正因为目前广大的中西部地区县乡两级是吃饭财政，县乡财政收入很难用到公益事业上来，所以群众对县乡财政的认同程度降低，税收“取之于民，用之于民”的性质被一些人曲解为“取之于民，用之于官”。同时，由于县乡财政的硬性缺口加大，中央出台的对农民的优惠政策在落实过程中大打折扣，加重了农民对基层政府的不信任感。因此，费改税后的县乡财政，要是能够普遍让公众受益的财政。

随着国家总体财政收入的增长，工业对农业的反哺，财政对农村的投入就成了十分合理和现实的事情。农村的水利、道路（包括田间的机耕路）建设，基础设施的改善，就不能再象现阶段，办几个好看的点了事，而是要建立具有普遍适应性的财政投入机制。而全国各地的情况千差万别，中央不可能有一个万全之策来满足各地的投资需求。最佳的办法就是地方政府的主要财力用于地方建设和公益维护。有人会讲，即使给乡级相当大的财权，也无法满足村组建设的需要。笔者认为，对农村公益事业建设，民办公助、乡镇财政以奖代补的方法将会是今后相当长时期的一个主要方法，以鼓励和支持村组的一事一议，提升群众投入村组公益事业的积极性。这就需要把乡镇财政建设成为真正用之于民的财政。

村级运转是农村公共事务，村干部补助应由乡级财政负担。应该说，村干部进行公共事务管理，为农民提供公共服务，这也是农民的一种福利。随着以工补农时代的到来，农民应该免费获得这种福利。它的成本，就应该由政府来支付。随着农业税的取消，村级事务减少、收入减少和筹资能力下降，要彻底结束向村民摊派资金供养村干部的历史。

今后，农业生产条件的改善，社区环境的改善一靠群众的自身努力，二靠政府财政的资助，村干部将成为村级公益事业的牵头人。要在村级干部精简的基础上，让所有的村都有人负责上传下达，负责组织群众和调解矛盾纠纷。由乡财政给村干部提供一定的补贴，这实际上是给予村干部的最低补助保障，同时也维持村级组织的基本服务能力。作为公共财政支出事项，可以采取上级考核和民主评议相结合的办法发放村干部补贴。

3、公共财政是法律规范下的财政。应立法确定公职人员补助和机关运转的公用经费占财政收入的比例。

法律规范是一种持续的保障，目的是防止强势阶层多占或独占公共资源。费改税后应由法律法规规定的事项：

费改税后税收的设定及征收办法。

中央和地方财政的分成比例和使用规则。这都是可以用统一公式核算出来的，

公职人员工资的地方附加占地方财政收入的比例限制和占国定基本工资的比例规定。

对公职人员收取钱财不入财政的贪污受贿行为的处罚办法（费改税工资统发之后要从严治政，如贪污受贿不论数额大少，除加倍罚款并取消养廉金外，一律开除公职；数额大的再依法追究刑事责任）。

干部工资的地区差别和机关运转经费应由地方财政在法定限额内按预算支付。

4、公共财政是公开财政。没有公开监督就没有公共财政。实行费改税、干部工资国家统发、干部职务消费货币化改革之后，财政所有收支都应该公开化。没有公开，就没有公平。只有公开，才能保证民主管理和监督到位；只有公开，才能消除暗箱操作，才能消除财政领域的腐败；只有公开，才能实现真正的公共财政。

公开财政不仅是支出的公开，还要求收入的公开，行政的公开。行政机关及其工作人员不收费不等于就自动的公道了。如果一个厂子应发包五十万元，而干部把它用十万元包出去，再从中收取二十万元的红包怎么办?这就要求要有决策的公开、程序的公开，结果的公开，舆论的公开相配套。

政务公开保障的是人民群众的知情权，方便的是监督机关的监督权，限制的是执政者的谋私权。

政务公开离不开媒体的参与和法制的保障。

所有职务消费货币化，由地方财政列入经费预算。职务

消费货币化改革争论很大，我认为有几个原则必须把握，一是改革之后财政负担必须减轻。二是要剥夺官员公款买单的权力，必要的公款消费要在民主授权和有效监督下进行。三是要引进民主法制机制，通过民主程序将职务消费货币化改革列入财政预算，公开监督。

5、公共财政是民主财政，没有严密的民主监督和决策体系就不能确保公共财政的长期良性运转。

公权何以成为公权？两个环节必不可少：一是权力授予的公共性必须有制度保障，而不能权力系统同体授受；二是权力制衡的公共性必须有制度保障，而不能只有权力系统的同体监督。如果这两个环节出了问题，权力运作便失去其公共性，以权谋私就难以避免。这就是说，公共财政必须要有民主决策和民主监督相伴。

公共财政要有一个透明的铁预算，这就必要加强权力机关的决定权威。预算要包括机关公用办公经费、职务活动的货币化支出（包括首长的支出限额）、财政补贴的事业单位补助支出、各项地方建设的支出预算、对社会公益事业的奖励和补助支出等。这些预算都要由政府提出，人大审议通过，交由政府相关部门执行。

民主决策的公共财政将会否定没有效益的“政绩工程”。一个未经考证的故事，福建省长卢展工，曾去福建一个落后地区考察农业。地方官员兴致勃勃地把卢领到一个投资千万元计的高新农业基地。面对这样的“盆景农业”，卢表现出罕见的冷漠。卢对地方官说，用钞票堆积起来的“现代农业”，除了观赏价值外，还看不出对三农问题的解决有什么实在的益处。这本来是一个很平常的事，为什么有人口口相传？关键是现在这样的“政绩工程”太多了，而象卢展工这样讲求实际的官员太少了！但民主决策的公共财政，就不会出现这样的“政绩工程”，因为在决策时就无法通过。也就是说，那时将会出现千千万万的卢展工！

民主决策和民主监督的保障就是民主选举。没有民主选举权，其它民主权利也会流于形式。

6、公共财政是科学财政，要全面推行财政收支的电子支付制度。实行费改税、干部工资国家统发、干部职务消费货币化改革之后，财政所有收支都应该电子化。也就是说，机关不能有现金收入，也不能有现金支出。所有政务收入都到银行交款，入财政帐户，或在刷卡机上刷卡，入财政帐户。所有支出到终端帐号，工资支出和政务活动的包干经费到每个人工资帐号，除此之外，谁也没有公款买单的权力。政府采购的资金，直接进入卖方帐号。其它不确定的小项支出，直接在银行划帐，由领款人签字。这种电子支付制度的好处就是可以事后对一切收支的来龙去脉查过水落石出，这就为财务公开和消除腐败购筑了一个坚实的基础平台。

看我国现在的送礼群体，有一半以上是公款送礼，用单位的钱为个人买官的现象很普遍，有的单位工资发不出，但领导却可以将大量的公款用来送礼。可以讲，电子支付制度的全面实行，公款送礼就将难乎其难，因为资金流向将很难掩盖。如果公款送礼得到有效遏制，买官卖官的现象也将大为减少，腐败将得到一定程度的遏制。

也有人会说，各级各部门没有机动财权，部门领导怎么协调关系啊？笔者认为，国家机关本来是社会上的强势者，就其本身的职能而言，不存在要送礼的。而且请客送礼是中国的陋习，政府理应带头革除。不仅不应请客送礼，而且不应接受请客送礼。即使非请不可的客，也列入了职务消费的包干范畴，应由请客者自掏腰包。当我们的各级干部无法用公款请客送礼的时候，还会这么大方吗？当干部再不敢接受吃请的时候，群众对当官的还会有这么大的意见吗？

7、费改税是建设公共财政的基础。改革是利益的再调整，改革是伤筋动骨的事情，必将会触动一些部门和一些人的利益，必定会遭到既得利益者的反对和阻挠。如果部分地方进行公共财政改革，也必定会遇到受损部门的上级的阻挠，而导致改革的流产，这样的事例太多了。只有全国范围的费改税，把部门自收自支的权力一次性剥夺了，才有可能构筑公共财政的基础。

笔者认为，这种由费改税推动建立公共财政的改革，其决策过程决不会一帆风顺，注定会要遇到非议。试想，按我国现有的体制，一个处长就与县长平级，甚至一个科长，就掌握着数以千万计的资金。他们的权力的体现，就在于行政许可权、从上至下的国家资金的分配权、以及动用财政资金的签单权。这种官员只有权力没有责任，何等自在。费改税之后，他们经手的许可项目越来越少，自有资金越来越少，公共财政建立之后，通过各级部门分配的钱越来越少，由它们自由支配的权力更少，他们能不留恋过去的岁月？能不反对这种改革？能不消极怠工？既得利益阶层的反对是必然的，但是，从根本上讲，国家是人民的国家，权力是人民的权力，不可能由一部分人长期把持的。变是绝对的，不变是相对的，只是变的时间和方式不同罢了，只是主动变还是被动变罢了。