税收信息化思考

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走科技加管理之路，加快税收信息化建设，是当前税收工作的重要任务。在税收信息化的推进过程中，各地按照国家税务总局的总体部署，在加快税收信息化建设特别是信息化的软硬件和基础建设等方面取得了长足的进展。但是，在税收信息化建设中，人们对税收信息化的内涵和发展目标尚缺乏清晰的认识。如何在深刻把握信息化内涵的基础上，准确定位税收信息化的发展目标，并据此选择适当的税收信息化实施策略，是当前需要从战略上思考和研究的重要课题。

一、对税收信息化内涵的认识

一般来说，作为一个发展过程的信息化，至少包括三层含义：一是利用现代信息技术改造生产方式，大幅度提高劳动生产率；二是利用信息技术强化信息采集、处理、传输、存储和信息资源的使用，提高管理、监控、服务的效能；三是利用现代信息技术使管理方式发生根本性变革，影响和促进人类发展和进步。

根据信息化本身内涵和近几年税收信息化发展实践，我们认为税收信息化应定义为：是将信息技术广泛应用于税务管理，深度开发和利用信息资源，提高管理、监控、服务水平，并由此推动税务部门业务重组、流程再造、文化重塑，进而推进税务管理现代化建设的综合过程。这一定义至少应包含以下内涵：税收信息化是税务管理改革与信息技术运用相互结合和互相促进的过程，以技术创新为驱动，在税务管理中广泛地采用现代信息技术手段；税收信息化是个技术创新的过程，同时也是个管理创新的过程，将引发管理变革，推动建立与之相适应的人文观念、组织模式、管理方式和业务流程；税收信息化的核心在于有效利用信息资源，只有广泛采集和积累信息，迅速流通和加工信息，有效利用和繁衍信息，才能通过信息资源开发提高管理、监控、服务效能；税收信息化是以实现税务管理现代化为目标，它既是实现管理现代化的强大推动力，又是管理现代化有机的组成部分，因而税收信息化不仅包括税收征管业务的信息化，还应包括税务行政管理的信息化。

需要指出的是，由于我国税收信息化建设始于20世纪80年代，起步相对较晚，并且当时主要局限于应用计算机模拟并替代手工操作（如用于计会部门产生报表、用于计算机开具税票等），因而在相当长一段时间内，人们对税收信息化的认识偏重于工具层面。随着1994年分税制改革的实施，特别是1995年底国家税务总局提出征管改革的目标模式后，各地以征管信息化建设为突破口在税收信息化建设方面进行了大胆的探索，对税收信息化内涵和规律也逐渐有了一些新的认识，但是仍有不少人对税收信息化的认识偏重于技术层面。由于对税收信息化的深刻内涵缺乏全面、正确的把握，因而导致在认识和实践上存在不少误区，制约了税收信息化的进一步发展：

误区一：重技术，轻管理。实践中许多地方对技术比较注重，似乎更热衷于投资购买硬件设备和大量的软件开发，而对系统需求的整体分析研究不够，对信息化过程中的管理问题重视不够，不注意信息化建设所需干部素质、观念、技能的培养和信息化环境的营造。有的地方只是用现代化手段去重复、模仿传统的业务处理流程，没有或不敢触动原有的管理方式、组织结构、价值观念，最终阻碍了信息化的进一步发展。

误区二：重信息系统应用，轻数据资源管理。许多地方在税收信息化建设中注重信息系统的开发和应用，更多的是重视信息系统替代手工操作的功效，而忽视了数据资源的管理和信息资源的有效挖掘和利用。有的税务机关由于忽视了对本单位内部有关信息的收集、整理、转化与利用等信息化建设基础工作，结果导致辛辛苦苦建起来的信息系统因基础资料不规范而形同虚设。有的信息技术应用，往往只停留于辅助管理、加快处理速度、减少差错或节省成本等表层作用，对如何把数据转化为信息，把信息转化为知识，以满足不同层次使用者的信息需要研究不多，致使税收信息化没有真正发挥其潜在功效。

误区三：重税收业务系统建设，轻信息资源整合及一体化建设。对税务部门来说，税收征管业务是其核心业务，绝大部分的税务机关是从征管业务着手开始其信息化建设的。近年来，一些地区的税务机关也进行了行政管理、辅助决策系统以及外部网站的建设，税收信息化逐渐发展到包含各个方面的信息化。但大部分建设要么突出征管业务而弱化行政管理或其它的信息化建设，要么重自身的封闭式开发，缺乏与上级机关、外部门及社会的信息一体化建设，造成目前各自为政、信息资源割据的状况，不能形成合力，制约了税收信息化建设整体水平的提高。

以上误区，一方面是对税收信息化内涵缺乏全面认识所致，另一方面也说明在税收信息化的建设中，对税收信息化的发展目标认识模糊。在正确把握和理解信息化内涵的基础上，迫切需要尽快明确税收信息化的建设和发展目标。

二、税收信息化的发展目标

税收信息化的发展目标，既是税收信息化建设工作的努力方向，又是衡量税收信息化建设是否取得成效的重要标尺。确立税收信息化发展目标，一方面要遵循信息化自身发展规律，另一方面又要立足当前税收工作对信息化所提出的工作要求。据此，我们认为当前我国税收信息化建设应贯彻“依法治税、从严治队、科技加管理”的指导方针，把发展目标定位在以下五个方面：

（一）效率目标

这是税收信息化的第一目标或基本目标，就是要将现代化信息技术整合到税务管理中去，大幅度提高管理效率，也就是要将现代化信息技术广泛应用于税收征管、行政管理和辅助决策，用信息技术手段替代手工作业，加强对海量数据的采集、分析和处理，实现管理手段的电子化，大幅度提高征管效率、工作质量和行政能力，降低管理成本。

（二）监控目标

就是要通过信息化手段，加强对管理主体、管理对象的监控。通过建立内联外通、上下贯通的网络系统，实现历史数据、过程数据、审批信息的网上传递，从而使税务系统上级机关能够监控下级机关，决策层、管理层可以监控一线操作层的行为，税务机关能够监控纳税人的经济活动和税源异动情况，从而有效实现管理目标。

（三）服务目标

当前，税务管理工作正在适应加入WTO和社会转型的新形势，从“监控打击型”向“管理服务型”转变，而服务的广度、深度和含量也需要通过创新技术手段得以提升。确立服务目标，就是要通过广泛应用先进的信息技术，提高税务机关为纳税人、为社会各界服务的水平，以低成本将税务机关已建立的信息公路和信息资源延伸到纳税人和社会，实现开放式管理和服务。

（四）信息共享目标

在税务管理领域，客观地、大量地存在着信息不对称，税务机关上下级之间、税务机关与纳税人之间的信息不对称，极易导致纳税人与税务机关的博弈以及税务人员的寻租行为。税收信息化的一个重要目标，就是要通过加强信息网络建设、强化信息的网上和传输，消除“信息割据”、“信息壁垒”等，加强信息的流动和共享，缓解税务管理中客观存在的信息不对称矛盾。

（五）流程再造目标

税收信息化并不是传统税务管理模式与信息技术的简单结合，而是在转换职能过程中，利用信息技术手段，改革现有的管理方式，打破各级管理部门的组织界限、工作流程的繁琐性与官僚主义，用最快捷的电子方式在上下级之间、内外部门横向之间传递信息。这种方式的变革，必然会带来业务重组、组织架构和文化观念的重构。

三、税收信息化建设的实施策略

从税收信息化的内涵和发展目标可以看出，税收信息化建设是一个不断积累、不断发展的动态过程，一般要经历工具信息化、事务信息化、管理信息化直至组织信息化四个不同层次的建设阶段。在这个过程中，注重按照信息化发展规律，采取相应的实施策略，既是保证税收信息化建设取得成效的关键，也是实现税收信息化发展目标的根本途径。为此，我们认为税收信息化建设在实施策略的选择上应坚持以下“五个结合”：

（一）坚持税收信息化建设与技术创新相结合，不断提升信息化建设的技术平台

技术平台是信息化建设的基础平台，技术创新始终是推动信息化发展的原动力。要加快税收信息化建设，实现五个基本目标，首先必须以技术创新为驱动，不断扩展信息技术的应用广度和深度，促进税收信息化技术平台的不断提升。当前税收信息化建设应把技术创新的重点放在以下几个方面：

（1）建设开放式信息网络。应实行“三网并重、三网联通”的策略，即：既要建设从国家税务总局到省、市、县国地税相通的内部网，又要重视加强与政府部门相连的外部网、与INTERNET相连的社会公众网的建设，以最大限度实现全社会信息资源共享。

（2）运用科学的软件系统。首先需要将业务需求与软件开发有机地结合起来，在充分对需求进行分析与交互的基础上再进行软件开发；其次应主要采用三层体系结构，把生产系统与分析系统相互剥离；再次在软件技术框架的确定和技术路线的选择上要保证信息系统的实用性、安全性、扩展性和兼容性。

（3）充分应用数据仓库技术。它包括软硬件及网络环境的升级和扩容，以及已有数据资源的整理、迁移和组织。应在主题化模型设计的基础上，综合运用数据仓库、数据挖掘和智能信息等技术，逐步建设集成化智能型税务信息资源管理系统，实现在数据采集、信息抽取和知识发现基础上税务管理由信息化管理向知识化管理的跃升，实现信息向知识的转化。

（4）强化信息技术在优化纳税服务中的应用。通过实施“政府上网工程”，建立“虚拟政府”，为公民提供方便、快捷、高效的公共服务。要满足构建电子政府的要求，不断适应电子商务发展对税收工作的需要，尽快建立网上服务渠道，以用户即纳税人为中心，引进“客户关系管理”技术，①为纳税人提供网上申报、网上下载表格、网上获取税务信息及政策法规、网上咨询、网上投诉举报等服务。

（二）坚持税收信息化建设与管理创新相结合，拓展信息化支撑下的管理手段和方式

管理创新是信息化建设发展的必然，管理创新反过来又为信息化的推进拓展了应用空间。在信息化条件下，管理创新的空间很广，方式很多，通过建立网络化管理监控平台，实现信息技术支撑下的“虚拟管理”就是一种较为先进的管理创新方式。可以在数据集中处理的基础上，建立一个网络控制中心，该中心不仅能够对办税服务厅等现场进行视屏监控，对全部计算机进行桌面监控，提高监督效能，而且可以通过对各类税收业务管理信息的及时监控、抽取、筛选、分析和推送，将征管信息资源进行集成，打破跨系统、分部门、分地区税务行业管理的信息障碍和壁垒，提高税收征管绩效；通过综合办文、办会、办事等各类行政管理的过程控制信息，按行政目的进行抽取、分析，并推送决策层进行行政干预，可以达到信息化条件下规范行政管理权、提高行政效能的基本目的；通过对外部和内部WEB网站及其运行监控，及时捕捉“文化热点”，掌握干部的行为特点、思想倾向和个性特质，对干部思想和组织文化进行积极引导。通过对上述税收征管、行政管理、干部行为等各个方面的管理监控，可以实现决策层、管理层和操作层数据信息的有机整合，形成信息技术基础上的综合管理后台，从而改变管理和决策过程的整体状况和结构。

（三）坚持税收信息化建设与信息挖掘相结合，切实强化数据资源开发利用

数据资源的开发利用处于信息化建设的核心地位。在采用现代化信息技术构建网络支撑技术平台的同时，要将更多的注意力用于数据资源的开发利用上。首先，要加强对数据采集的管理，按应用需求对数据采集内容进行规划，加强数据审核，尽可能从源头保证数据的质量，确保数据的客观性和真实性；其次，应定期进行数据的清洗和校验，把垃圾数据杜绝在信息系统之外，确保在此基础上加工的数据产品真实有效且能对领导决策提供参考；再次，应在数据加工与分析上下功夫，把各种历史数据、各类财务信息、申报信息及其他管理信息通过数据仓库技术进行数据挖掘和数据抽取，通过建立数学模型进行预测与决策分析，从而把数据转化为信息，信息转化为知识，最后将它输送到决策者和用户手中。为加强数据资源的开发利用，可在全国设立若干个数据处理中心，通过安全、畅通的网络，保障各级税务部门与数据处理中心实时交换信息；数据处理中心再与外部网络平台（工商、海关、公安、统计等）实现良好的数据共享。在此基础上，应用基于多层体系结构的数据仓库技术，对所有涉税数据进行集中统一的联机分析处理，通过数据抽取、加工、分析等功能，整合异源异构数据资源，形成有效信息；利用科学的分析预测模型进行目标、过程和行为的管理决策支持；利用电子户档、报表、征管质量分析等数据产品提供信息服务，使数据真正实现向管理信息的转化，为领导决策提供有力支持。

（四）坚持税收信息化建设与综合改革相结合，建立与信息化相适应的业务、机构、制度体系

推进信息化的过程本身是一场改革，坚持税收信息化建设与综合改革相结合，就是要通过信息化支撑，重新设计、整合税收征管、行政管理的业务流程，重组组织机构，从而获得绩效改善的跃进，实现税收工作的标准化、规范化和税务机构的扁平化。为此，税收信息化建设必须与税收征管改革、行政管理改革及机构改革结合起来，实行综合互动。首先，要通过征管改革、行政管理改革，加快业务流程重组。其次，要大胆推进机构改革，重建组织机构，实现由非信息化组织向信息化组织转化。改革的目标是“三化”：集中化：征管机构上可采取税款集中征收、信息集中处理、硬件集中管理模式，尽量精简机构。扁平化：改变上小下大的金字塔式的组织机构，由非信息化组织的“高耸结构（tallstructure）转变为信息化组织的“扁平结构”（flatstructure）。因为多层级的组织机构容易导致执法随意性大，信息采集、汇总、传递过程中也容易出现信息失真、衰减等现象。而在信息化下，各种信息都会突破纸介质限制，通过网络达到空前的集中与共享，上级可以很容易地穿透行政层级，了解下级工作状况，使控管更加垂直，管理更加有效。专业化：通过征管查专业化运作，使职责明晰、环环相扣、流水线作业，有利于加强规范化管理，促进信息化建设。

（五）坚持税收信息化建设与组织文化建设相结合，营造良好的信息化人文环境

信息化首先是人的信息化，包含人的思维、意识的信息化和知识、智能的信息化。在信息化建设中，坚持以人为本的观念，营造一个好的信息化人文环境至关重要。要认识到信息化是一场深刻的、全面的革命，不但会大大推动生产力的发展，而且会引起管理方式、管理思维的重大变革，不断提高人员的素质和技能，培养和造就一支力量雄厚、掌握现代信息技术和应用知识的信息化专业队伍和一支具有一定信息技能的业务管理干部队伍。