社会综合治税国际比较

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随着我国社会主义市场经济的不断完善和改革开放的日益深入，社会经济状况发生了很大变化，所有制结构日益多元化，纳税人的数量大幅增加，经济主体之间的经济联系日益复杂，跨地域经济活动日益频繁，加大了对其进行监控的难度。在税源监控中仅仅依靠税务机关的力量显然不够，尤其是对于地税部门而言，由于税种较多、税源相对零散，其税源监控的难度更大。因此，我国税源监控的多部门协作体系—综合治税就在这种背景下应运而生。山东省地税系统实行的社会综合治税，实质上是以法律、规章等为依据的地方政府多部门合作的税收征管活动，是落实《税收征管法》的有效措施和现行税收征管模式的有益补充，是在目前税收征管环境欠理想的条件下的必要措施，是税源监控分类管理中的组成部分，是对我国传统的协税护税方式的系统化和规范化，符合国际税收征管的发展趋势。

一、国际上税源监控的特点

（一）税源监控的主体多样化

美国规定，联邦政府、州政府、社会保障局、商品期货交易委员会、农业部、国防部、能源部、法院、移民及归化局、国债局、邮政等部门每年都应向税务部门提供包括货币收付报告、国外银行账户、犯罪活动情况、车辆登记、不动产转让、遗嘱文件、租赁权证等多种信息，雇主应扣缴雇员的工薪所得税，商店应义务代收零售商品的消费税，邮政部门则对以邮递方式进行的纳税申报进行协助。瑞士则规定，各州税务部门之间应相互合作，政府各部门也应对税务部门提供协助。核发营业执照的经济警察应向税务部门通报领照人的基本情况；农牧业管理部门应向税务部门提供纳税人拥有的耕作土地的面积、奶牛数等信息；负责人口统计登记的部门则应及时提供人口出生、职业变更、就业等情况；银行则应在为储户发放利息或股息时，代扣所得税。日本则在全国范围内建立了多种协税组织，如法人税纳税人协会全国联合会、其他申报表纳税人协会全国联合会、注册税务会计师协会日本联合会等，用于解答有关税收问题、向税务机关反映纳税人的意见和建议、协调征纳关系等，并利用在金融、物价、交通、商业管理部门建立的协税护税组织进行代征、代扣税款工作。意大利则建立“多边监控”机制，即政府登记、审计、统计等部门及行业协会同税务部门互通信息。新加坡的金融部门、行业协会及公司注册局、移民局、公积金局、警察局等也被要求同税务部门密切协作。阿根廷的税务部门与农牧业监控局合作，设点监控产量、价格、品质及储量，还在浸油厂、面粉厂安装计算机，通过因特网对企业的生产流程实时监控。由此可见，虽然税务机关是行使国家税收征收权的政府部门，但在税源监控的过程中，其他部门的参与是必不可少的，税源监控的主体呈现多样化趋势，税源监控日益成为一个多部门协作的过程。

（二）税源监控多部门协作的主要方式是信息共享与代征税款

国际上税源监控多部门协作的方式主要是信息共享和代征税款。其主要目的是为了避免由于税务机关获取的信息不完全而导致过高的税收征管成本和过低的税收征收率，提高税收征管的效率。许多国家，如美国、德国、日本、澳大利亚等的税务部门均设置一个或一个以上的信息中心，利用计算机系统对涉税信息进行处理。这些国家不仅在整个税务部门内部，而且在税务部门与银行、海关、保险、审计、企业登记等部门，甚至与企业之间均实现了计算机联网，多部门的计算机系统构成了一个共同的信息平台，实现了较高程度的信息共享，简化了税源监控中多部门协作的过程，大大提高了信息传递的效率。

此外，除信息共享和代征税款之外，许多国家在税源监控的多部门协作中还采用了税务部门同报刊、电视、广播等媒体，以及学校、社会组织合作的形式，进行依法纳税宣传，并向民众提供纳税服务。如加拿大的媒体对税收法规的变动均进行及时报道，全国的各电视台在每年的征税期间都利用半小时的时间用英、法两种语言播报填写纳税申报表的方法，电视台和电台还负责回答纳税人普遍关心的问题。这种举措虽然对税源监控似乎没有直接作用，但却会逐渐增强纳税人的纳税意识，改善税收的人文环境，提高社会对依法纳税的认同度，从而有利于税源监控的顺利实施。

（三）税源监控多部门协作机制法制化

国际上税源监控多部门协作机制的实质是行政协助和行政委托。对于行政协助和行政委托，国际上一般都在组织法或行政程序法中进行了明确规定，尤其是对行政协助，许多国家都对其发生、拒绝、争议及处理、协助机关的选择、协助的施行、协助的费用等给予了明确且操作性较强的规定。如德国的《联邦行政程序法》第5条规定，行政机关可在下列情况下，请求职务上的协助：（1）由于法律上的原因，无法自行执行职务的；（2）由于事实上的原因，尤其因欠缺职务上必要的工作人员或机构，无法自行执行职务的；（3）执行其职务，有赖于一定事实上的认识，而该事实为其所不知，且不得由其自行调查的；（4）执行其职务所必要的文件或其他证据，为被请求官署占用的；（5）显然须付出比被请求的机关较多的费用，始能执行其职务的。另外，也规定了当出现以下情形时，被请求机关可以拒绝协助：（1）其他机关显然能以较简单和较少费用的方式完成该职务的；（2）被请求的机关须付出超巨额费用，才能完成该协助行为的；（3）若实施协助行为，被请求机关自身的职务将受到重大危害的。当发生行政协助争议时，请求机关与被请求机关共同的监督机关有权进行裁决，若二者没有共同的监督机关，则由被请求机关的监督机关进行裁决。对于行政协助费用，被请求机关不能就协助行为向请求机关收取行政规费；如果被请求机关所垫付的费用超过50马克的，请求机关应该根据请求加以偿还。除了对行政协助在《联邦行政程序法》中进行一般性的规定外，德国还在其《税收基本法》中就税收行政协助和司法协助进行了特别规定。除德国外，美国、韩国、日本等国家和我国的台湾地区也都有相关的明确规定。税收行政协助和行政委托的法制化使得税务机关及相关的行政机关、社会组织和个人的权利、义务得到了法律层次上的明确和规范，使得税源监控的多部门协作能够顺利启动，相关争议能够顺利解决，协作费用有适当的来源，从而大大减少了税源监控多部门协作的交易费用。

二、社会综合治税与国际上税源监控多部门协作的相同之处

（一）二者均为以税务部门为核心的多主体模式

不论是我国实施的综合治税，还是其他国家实施的税源监控的多部门协作，其主体虽有一定差异，但一般均包括各类相关行政机关、金融部门等，且在该体系中，税务部门均处于核心地位，其他主体的任务为向税务机关提供信息或协助税务机关代扣、代收税款，其涉税权力较狭窄，与税收征管有关的其他权力，如税收检查权、行政处罚权等权力仍仅保留在税务机关手中。

（二）二者的多部门协作的主要方式均为信息共享和代征税款

虽然具体规定各异，但包括我国在内的国际上税源监控多部门协作的主要方式一般均为信息共享和代征税款，即税源监控多部门协作体系中的其他主体依法或依合同向税务机关提供相关涉税信息，或依法、依合同为税务机关代扣、代征特定税款。但就其具体做法而言，还有待进一步改进。税务管理机制较完善的国家，其在法律规定和税源监控实践中均对多部门协作给予了足够重视。

三、社会综合治税与国际上税源监控多部门协作相比，尚有多方面需要完善

（一）相关法律不健全，法制化程度有一定欠缺

与法制健全的国家不同，我国目前尚未出台全国性的行政程序法，对于行政协助的基本原则和具体内容没有规定；对于其他部门和单位对税务部门的协助也仅在《税收征管法》中做了原则阐述，而对哪些单位和部门对涉税事宜具有协助义务；这些相关部门和单位采用何种形式、何种程序对税务机关进行协助；这些相关部门和单位与税务机关双方各自的权力、义务如何，若一方违反规定应承受何种处罚；协助部门和单位是否应收取劳务费、协助费用如何解决等均没有具体规定。目前山东省地税系统实施的社会综合治税实际上是在依据法律原则规定的前提下，主要依靠地方政府的行政力量来加以推行的。这种状况可能导致如下缺陷：首先，规范社会综合治税的具体规定的法律级次较低，一般是地方政府文件且大多是地市甚至县级政府文件，影响了综合治税的权威性。其次，社会综合治税的成本较高。由于社会综合治税的具体规定没有在法律中明确，原本可以由法律进行一次性规定的内容在很大程度上需要通过税务部门与各相关部门的一对一协议来加以确定，这种协议实际上是行政合同（公法契约）中的对等合同。虽然行政合同在税源监控的多部门合作中是不可缺少的，但我国目前的状况却存在行政协助泛合同化的倾向，大大提高了交易成本。再次，我国综合治税具体规定的规范性可能被削弱。由于综合治税的具体措施没有得到权威的法律规定，各地自行出台的规章受主观和客观条件限制，可能存在立法原则和立法技术上的缺陷，同时，各地各自为政还可能导致地区差异的产生。

（二）技术手段较落后，影响信息交流

综观较发达国家税源监控的多部门合作，其计算机的应用范围较广，联网水平较高，大大提高了税源监控的效率，其税务机关与其他行政机关、金融部门及其他相关单位之间，已实现了计算机联网，大大简化了涉税信息的交流过程。而我国到目前为止，国、地税部门之间，税务部门与其他相关部门之间，还基本未实现计算机联网，因此，许多涉税信息的传递需要利用传统的信函等方式，对于特定的涉税信息也需要特别要求其他部门的协助，甚至需要税务机关专门派员进驻其他部门。这种状况必然会增加信息交流的成本，降低信息共享的效率。

（三）涉税宣传和纳税服务还有待进一步完善

作为税源监控的外围措施，涉税宣传和纳税服务近年来在我国得到不断完善，涉税宣传和纳税服务的力度不断提高，方式也日益改善。但相对于发达国家而言，我国的涉税宣传和纳税服务还有不尽如人意之处。首先，我国税收宣传的主体还主要局限于税务部门、税务专业报刊等，虽然对其他宣传主体和宣传方式也时有采用，但数量较少，且形式比较单调。我国的纳税宣传一般均侧重于“纳税是每个公民应尽的义务”，虽然这个观点非常正确，但却容易使普通纳税人过于片面地关注税收的无偿性，而忽视税收是公民支付的公共品的价格这个事实，从而影响纳税情绪。其次，我国纳税服务的方式也有待完善。在发达国家，其税务部门的纳税服务水平较高，仅就税法信息服务而言，其纳税人一般均能够通过网络、媒体、电话、免费资料等途径及时、方便、经济、准确地获得涉税信息，这一方面有利于提高纳税人的纳税能力，同时也会在很大程度上改善纳税人对税务部门的认同，从而提高纳税偏好。而我国的纳税服务虽然在近几年有所改善，但与纳税服务水平较高的国家相比，仍存在一定差距，信息和提供的方式等还有待进一步完善。

因此，为了完善社会综合治税，应加强法制化，确定其法律地位，提高法律层次；加快信息化步伐，提高部门配合工作的效率，降低行政成本；改善涉税宣传方式，提高税收服务水平；增加财政支出透明度，提高财政支出的使用效率。

参考文献

（1）马怀德主编《中国行政法》，中国政法大学出版社1999年出版。

（2）应松年主编《比较行政程序法》，中国法制出版社1999年出版。

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（4）敖汀《借鉴国际经验，完善我国税务合作制度》，《湖南税务高等专科学校学报》1999年第1期。

（5）高春发、王静梅《从阿根廷税务状况看中国税收征管》，《黑龙江财会》2001年第11期。