对财政转移支付制度的法律思考

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财政体制作为确定中央与地方政府间分配关系的基本制度，对政府职能的有效行使和政府运作效率有着深刻的影响。我国社会主义市场经济体制的建立和不断发展要求实行分税制的财政体制。分税制是市场经济条件下各级政府间财政关系的承载体，它的基本内涵是按照事权和财权相结合和兼顾利益关系的原则，在各级政府之间划分支出范围、收入范围，并以转移支付制度来协调政府间的收支往来关系。

财政转移支付制度的意义

市场经济条件下的财政转移支付制度，是分税制财政管理体制不可分割的内在组成部分之一，是处理中央政府和地方政府及地方政府间的财政分配关系、实现各地财力均衡和公共服务均等化的基本手段。政府间转移支付制度在以“分税制”为基础的分级财政体制中起着承上启下的作用，转移支付规模和结构的具体状况，不仅体现着财权划分和事权划分的相互衔接，而且是上级政府政策意图的贯彻方式。在财政集权的体制下，规范的政府间转移制度是保证地方财政顺利运行和平衡地区间财政收入能力和社会保障水平的唯一途径。

我国目前财政转移支付制度存在的问题

实行分税制后，我国政府间财政转移支付由体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等多种形式构成，1995年之后又实行过渡期转移支付办法。我国目前的财政转移支付制度虽已初步形成，但仍存在着不规范、力度小和功能弱等缺陷。

转移支付政策目标不明确，结构不合理。伴随着财政管理体制的演变而逐步发展起来的我国财政转移支付体系在目标和定位上都受到了局限，除了出台较晚的中央对地方过渡期财政转移支付外，体制补助、税收返还、专项补助和结算补助等五种形式都属于非均等化财政转移支付，基本上起不到均等化的作用，而且前者明显偏低，而后者明显偏高，形成了极不合理的结构。

转移支付力度不足，调节功能微弱。目前的转移支付仅靠有限的中央增量财力在地区间的二次分配无法缩小地区间的财力差距。我国地区之间发展很不平衡，地方政府之间的行政能力、公共服务水平也相应存在明显差异，要缓解地区差距尤其是增加对中西部地区的财政支持，对中央财政的转移支付需求必然很大。而中央财政收入总规模的有限性及支出总需求的增加，严重制约了中央财政宏观调控职能的充分发挥。

资金分配办法不规范，转移支付存在着随意性和盲目性。财政转移支付资金的分配是实施财政转移支付制度的落脚点。但在现行的转移支付形式中，只有过渡期财政转移支付办法在全国范围内实现了统一的公式化分配，其余各种转移支付形式各自为政，财政统一支配各类专项补助的实际权力非常薄弱，大量的资金通过不规范的形式转移到地方，违背了实现公共服务水平均等化的初衷，在一定程度上扩大了地区之间财政能力的差距。

从分税制改革的要求来看，整个分税制财政体制财力集中和事权下放的体制冲突以及财政转移支付制度的这种实际缺位严重影响了分税制制度优势的发挥。

我国财政转移支付制度存在问题的原因分析

我国财政转移支付制度存在问题的原因，从深层次上分析，笔者认为可以归结为以下几点：

(一)现行政权层次构造与财政转移支付制度极不协调

政府权力层次构造决定于政府职责和行政管理方式，现在的五级政府与计划经济体制下政府由上至下统管所有领域各项具体事务的要求相符。市场经济体制要求政府转变职能，淡化了自上而下的管理需求，增强了地方政府因地制宜、独立管理区域问题的必要性，密集的政权层次结构不再适应经济体制的要求。分税制财政体制改革，前提是对各级政府的事权范围的划分，事权范围决定着财政支出的范围和财政收入的划分，所以事权的划分是多级财政体制协调过程中的基础性环节。政治体制改革的滞后，各级政府的职能界定和事权划分都不明确，甚至政府职能转化尚没有实现的情况下，仅依据短期需要就进行各级政府间财权的划分，财权划分走在了事权划分的前面，主次颠倒，这一划分必然与实际需求和理论需求相左。

(二)分税制的不彻底导致转移支付制度的不合理性

我国的分税制虽然初步建立起了大框架，但与规范化的分税制尚有一定距离，在具体的税种划分上、地方税收体系的完善上，仍存在很多问题。在税种划分上：一是没有打破按企业隶属关系划分税种的格局，二是没有打破按行业划分税种的局面。在地方税收体系的完善上，还未形成一个稳定的地方税体系，有些应开征的税种尚未开征；由于税收体制的高度统一，地方没有税种设立权，影响了地方税收体系的建立。分税制的不彻底，影响了财力初次分配的合理化，使转移支付这种再分配包含了固有的不合理成分。

(三)转移支付制度缺乏法律的支撑和保证

转移支付制度作为政府间财政关系的支柱之一，是中央政府在分权性财政管理体制的基础上对地方政府实施制衡的重要财政手段，必须将其纳入法制的轨道，使其具有很高的权威性、规范性和可操作性。世界上许多国家普遍以法律形式、甚至通过宪法对有关政府间转移支付事宜做出明确规定，相比之下，目前我国尚无涉及政府间转移支付事宜的法律，现行财政转移支付制度的立法层次太低，制度的稳定性也较差、法律规定缺乏权威性。我国在1994年的《预算法》中，对中央和地方收入体制和范围划分虽做了较为明确和原则的规定，但是其法律效应有限，这使得目前的转移支付改革缺乏法律的支撑和保证，直接影响了转移支付制度效应的充分发挥。转移支付法制化是市场经济比较发达地区转移支付的重要特征，只有实现转移支付法制化才能够真正实现转移支付规范化、公平化、透明化。

财政转移支付制度法制化的国际经验

转移支付关系到财力在各级政府之间的流动，是一项涉及广、影响大、政策性强的分配形式，从许多国家的转移支付实践来看，虽然各国补助金的数额巨大、补助对象众多、补助结构复杂，但在具体的转移支付过程中均体现了三个方面的制度特征：一是转移支付制度的法制化；二是转移支付实施过程的程序化；三是转移支付(尤其是一般性转移支付)规模的公式化。

法制化是财政转移支付制度的重要基础，健全的法规是规范财政转移支付制度的有力保证。德国通过《基本法》、《税收分配法令》和《联邦与州间财政平衡法令》对财政转移支付做了明确的规定。日本是实行地方自治基础上的财政转移支付，在《地方自治法》、《地方预算法》和《地方税法》中对财政转移支付的内容和方式做了严格而明确的规定。在加拿大，联邦政府对省和地方的转移支付，一部分是根据宪法修正案来加以实施的，另一部分则是按照联邦与省之间的协议来实施的。在澳大利亚、英国、意大利等国家的转移支付制度中，也无不体现着法制化的特点。

转移支付实施过程的程序化，也是保证转移支付制度有效性和科学性的一个重要因素。以澳大利亚为例，在实施财政均等化的过程中，负责管理转移支付的机构主要有两个：一是联邦国库部，负责确定每年度转移支付的总规模、各种转移支付的比例关系，以及专项补助的分配方案；二是联邦补助委员会，它负责提出一般性转移支付的建设性的分配方案。在英国的转移支付制度和程序上，也充分体现了中央集权的特点，中央通过计划控制等方式，对地方预算实行严格的监督和管理。

与法制化和程序化相联系的另一个特征，便是许多国家都运用科学的公式来确定转移支付的规模和数量。在英国、澳大利亚、德国、加拿大的财政均等化计划中，都是严格按照既定的公式和标准，来确定转移支付的规模和数量的。这样，便增加了转移支付的透明度，减少了人为因素的影响，从而为提高补助效果、保证转移支付制度的正常运行创造了有利的条件。

值得指出的是在规范化、公式化的前提之下，各个国家在转移支付的形式、结构和规模诸方面也不是一成不变的，而是依照具体情况的变化进行相应的调整，以剔除补助方式中的不适宜成分。事实上，适时调整转移支付制度，不仅会使补助更加贴近实际需要，而且也会有助于增强中央财政调控的弹性和力度。

完善我国财政转移支付制度的思路

借鉴财政转移支付制度法制化的先进国际经验，并针对我国目前转移支付制度存在的问题，我国应从法律的角度来全方位地完善我国的转移支付，建立符合公共财政要求的、规范的财政转移支付制度，实现财政转移支付的法治。

(一)按法律形式确定各级政府的职能要求

科学划分中央与地方政府以及地方各级政府之间的事权和支出范围，是完善财政转移支付制度的前提条件。借鉴西方经济学家提出的事权和支出划分的原则，并结合我国的实际情况，笔者认为我国在划分各级政府间的事权与支出时按照各级政府的职能要求应遵循集权与适当分权相结合的原则、受益范围原则、公平与效率相兼顾的原则以及相对稳定适当调整相结合的原则。综观各国的分税制实践，大多以法律形式明确规定政府间的事权与支出范围，为此，我国也必须尽量使事权和支出范围划分具体明了，并在此基础上由权力机关通过立法方式加以规范。这种法律规范包括两个层次：一是中央与地方的事权和支出范围，可由全国人民代表大会立法，中央政府无权随意把该承办的事务下放给地方政府，当然地方政府也无权把该承办的事务推给中央政府；二是地方政府上下级之间的事权与支出范围，也应由地方立法机关通过地方性法规的形式予以明确。

我国应通过严格的法律程序规范各级政府的事权与支出划分，并力求科学化和规范化，使之保持相对的稳定性和连续性是很重要的。相对稳定的事权界定，不仅有利于各级政府应地制宜，统筹安排财政收支，而且有利于调动中央和地方政府的积极性。当然，政府间事权与支出的界定的稳定性只是相对的，必要的时候也要根据国民经济的发展变化对不合理部分作出适当的调整与更改。

(二)大力推进转移支付的立法体系

财政转移支付制度是一项涉及面广、政策性强、影响因素复杂的系统工程，只有以法律形式加以规范才能更好地发挥其调控作用。综观西方市场经济发达国家，尽管各国的财政管理体制存在着某种程度的差异，但政府间财政转移支付制度的法制化程度较高是其共同的特征。各国政府对转移支付制度其基本原则一般是以法律形式确定，在转移支付政策的实施过程中，也有健全的法律体系加以保障。转移支付制度本身及制度运行的外部环境均实现法制化，减少了人为因素的干扰和影响。

而我国现行财政转移支付制度缺乏明确、规范的法律规定，带有很大的随意性。政府财政转移支付制度要真正作为一种规范性的制度建立起来，必须遵循法制化原则。我国要借鉴国外成功经验，进一步制定和完善有关财政转移支付的法规，如《财政法》、《转移支付法》、《预算法》、《财政监督法》等，就转移支付制度的原则、内容、形式、依据、用途和监督等以立法形式予以规范。尤其是要尽快修改《中华人民共和国预算法》，增加有关财政转移支付的条款，赋予财政转移支付相应的法律地位，还要制定关于政府间财政转移支付的单行法规，对财政转移支付的政策目标、资金来源、分配形式、分配程序、分配公式等做出具有权威性的统一规定，确保规范化的财政转移支付制度建设有法可依。转移支付收支预算要单独编制，并由各级权力机构审查后予以实施，以增强转移支付决策的公开性、稳定性和权威性。但是，具体的计算公式或补助标准，财政部或专门的工作委员会有权根据实际情况做出修改，以体现法制化与灵活性的很好结合。

(三)完善转移支付制度中的机构设置和监督机制

各国经验说明，执行各级政府间复杂的财政转移支付，特别是确定和调整中央与地方政府的转移支付关系，组织保证是必不可少的，故需依法设置一个专门的机构来具体负责，如澳大利亚的“联邦拨款委员会”，英国的“环境部”等专门机构，并以立法形式规定该机构的任务、职权和职责。建立专门的转移支付机构，一方面可以对转移支付的形式产生一定的制衡作用，以确保转移支付的公正、合理；另一方面，可在地方政府与中央政府之间设置一个“缓冲区”。因此，我国应该借鉴国外成功的管理经验，结合我国的具体国情，建立专门的决策机构和专门的执行机构，并以《转移支付法》加以规定，赋予它们法定的转移支付管理职责。中央一级的专门决策机构即专门委员会，负责转移支付方案的确定和必要监督，可隶属于全国人大常委会或者中央政府。相应的各省也可成立这样的专门委员会，负责省以下转移支付的决策和监督。同时，我国在《转移支付法》中要制定相应的惩罚措施，对违反规定的地方政府，作出必要的处罚，以强化监督管理，使地方按照中央财政的要求来使用转移支付资金；相应的在地方性法规中，也可在中央的指导下制定必要的惩罚措施，以提高支付资金的使用效率。