完善地方税制是化解地方财政困境的当务之急

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[摘要]当前我国地方财政运转普遍存在困难，本文从我国地方财政困境的现状入手，着重分析了这种困境形成的制度根源，提出了完善我国地方税制，解决这一困境的政策建议。

（中经评论·北京）一、当前我国地方财政运行普遍面临困境

我国1994年进行的分税制改革，本着提升中央财政收入在总财政收入中的比重，增强中央宏观调控能力的思想，对中央和地方财政收支都进行了调整和界定，使得1994年成为地方财政收入大幅减少的一个分水岭。1994年分税制改革以后，在中央与地方的事权划分变化不大的情况下，中央财权大幅提高、地方财权大幅降低，1994～2006年期间中央事权平均为30%、地方事权平均为70%；中央财权平均为52%、地方财权平均为48%。这种情况造成了中央与地方的财政自给能力系数之比发生较大变化：1979～1993年中央政府与地方政府的财政自给能力系数比是0.77：1.06到2006年这一比例就变成了2.05：0.60。

随着改革的深入发展，地方政府越来越多地承担起促进地方经济发展、扩大城市基础设施建设和补贴国有企业亏损等各方面的责任，加之庞大的具有刚性特征的办公和人员经费支出，地方财政支付负担沉重，其中一个重要的标志就是地方财政自给率自1994年以来不断下降。地方财政自给率是衡量地方财政运行状况的重要标志，1993年以前，我国地方财政自给率已经显示出逐步回升的态势，到1993年已经达到102%，地方财政不仅可以保证自己支出的需要，而且略有剩余。从1994年开始这一指标逐年下滑，1994年跌至59%，2002年仅为56%，到2004年地方财政自给率也只有59%。地方财政收支存在巨大缺口，财政赤字压力日益上升，地方财政运转普遍面临着巨大的困境。尤其值得注意的是，由于分税制改革以及其他一些原因，我国的政府财政收入形成了向上级政府集中的格局，越到基层政府，财政困境就越明显。为了摆脱这种困境、大多数地方政府采取了各种手段，其中也包括变相发债等违规手段，据《2005年中国农民发展报告》提供的资料表明：乡镇债务问题已经严重影响到农村基层政权的稳定和农村基层组织的管理。截至2005年，全国县乡镇政府的显性负债就已高达4000多亿元，个别乡镇债务高达亿元，全国乡镇平均债务在400万元左右，而这些数据中还不包含村级债务。有专家估计，全国的乡村债务总额估计不会低于6000亿元，甚至可能已经突破了上万亿元，占全国GDP的10%左右，占全国财政总收入的30%～50%，大大超过了长期建设国债的总负担。这些制度外的举措带来了各种社会经济问题，给财政总体运行埋下了巨大的隐患。

二、地方税制设计不合理是分税制体制缺陷的突出表现

（一）地方税收管理权限高度集中于中央

我国现阶段实行的是高度集中的税收管理体制，税收的各种管理权限（包括地方税的立法权、减免权、税目与税率的调整权等）基本上集中在中央，地方只负责征收，未赋予地方政府必要的税收立法权，使地方政府不能通过调整税收政策的方式调节地方经济，不能根据本地经济、社会发展及财政变化的需要对一些具有地方特色的税种履行开征或减免权限，不利于各地因地制宜地发挥当地的经济优势，税收调控经济与保障地方财政收入的职能没有得到充分的发挥。

（二）地方税收总规模偏小，缺乏主体税种

按照分税制财政体制的规定，目前我国地方税税种数量虽不少，但收入规模小，目地方税没有大的主体税种，除了营业税、企业所得税可视为主要地方税种外，其余多属小税种。同时，随着增值税的改革，作为地方税主体税种的营业税中有部分可能因与增值税交叉而划归国税局征收，而所得税已成为共享税，使得地方税收入在整个税收收入中所占比重趋于下降，与地方政府所应承担的事权不相适应，从而制约了地方政府职能作用的发挥。

（三）部分地方税种没有充分发挥作用

首先，不少地方税仍执行1994年税制改革以前的税制，有的甚至还使用20世纪50年代的老规定，税制与市场经济发展脱节，造成征收过程中的各种争议。其次，内外资企业仍然存在两套税制，违背了税收的公平原则。另外，有些税种已不能充分发挥杠杆作用，如城镇土地使用税定额标准对巨大的土地级差收入的调节功能已是微不足道。这些都影响了地方税应有作用的发挥。我国已于2007年1月1日正式实施《中华人民共和国车船税暂行条例》，以车船税取代征缴了几十年之久的车船使用牌照税和车船使用税，体现了内外税制统一、简化税制、公平税负和适应经济发展的精神，对地方税体系的完善起到了一定的作用，然而从总体上看，现有地方税种的作用还有待进一步完善。

三、完善我国地方税制的政策建议

（一）赋予地方更大的税收管理权是完善地方税制的关键

综观国际税收管理的实践并结合我国国情，笔者以为，我国的税收管理权改革首先要重视加强中央的宏观调控，对于地方政府享有税目、税率调整权和减免税权的地方税，应规定某些限定条件，要求地方政府将拟定调整的征税办法和税收政策报中央批准后，方可实施：对由地方决定立法开征的地方税，中央应有建议权或指导权，乃至最终的否决权。只有这样才能确保在扩大地方税收管理权限的同时，把地方税权的运用纳入中央的宏观调控体系，保持全国税收政策和税收制度的基本统一。具体到税收管理权的划分，应采取中央地方兼顾型；中央税和共享税的税收立法权、征收权和管理权完全集中于中央；对全国统一开征，并且对宏观经济影响较大的地方税（如营业税），由中央制定基本法规和实施办法，将部分政策调整权和征收管理权下放给地方：全国统一开征，但对宏观经济影响小，而对本地区经济影响大的地方税，除由中央制定基本法规外，实施办法、政策解释、税目、税率的调整、税收减免和征收管理等权限应赋予地方；对于全国不统一开征，具有明显区域性特点的地方税的立法权、征收权、管理权应全部划归地方；地方政府结合当地资源优势，报经中央批准，可决定开征某些地方性税种。

（二）构建符合社会经济发展的地方主体税种

1.以短期内可以完善的营业税为地方主体税种。在当前我国各地经济发展尚不均衡的前提下，地方主体税种的建设应着力于完善现行流转税类，应以税源广泛、税基较深厚、税制较规范的营业税为主体税种，其他税种相配合地方税制体系，在适度分散税.权的同时，整顿和规范地方政府的收费权。首先，清理以基金、附加、集资摊派等形式存在的非税收入，规范地方政府的分配行为。通过对政府非税收费的清理，为费税改革奠定坚实的基础，并可将－些具有税收特征的收费项目改为规范的税收。其次，通过适当提高税率、税额，拓宽税基，开征必要的新税种，改革和完善现有地方税制。最后，强化地方税的征收管理，既要坚决打击偷逃税款，又要防止收过头税，坚持依法治税，确保地方税制的严肃性和规范性。

2.财产税和所得税必将成为未来地方的主体税种。随着我国经济的不断发展和人民生活水平的不断提高，我国的地方税制必将与国际接轨，从长远来看，财产税与所得税也必将因其税源充足、征管便利等优势成为地方税制中的主体税种。因此，要求我们在进一步科学界定中央与地方政府事权的基础上，确立地方政府的财权和税权，形成以财产税，所得税为主体税（类）种，其他税种相配合的地方税税制结构和科学规范的地方税征管体系。