我国乡镇财政体制缺陷分析（一）

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[摘要]财政体制由财政产权、财政产权制度、财政创制权和政治制度四个层次构成。我国乡镇财政体制的缺陷在于：第一，农民没有充分的民主权利；第二，农民没有对于乡镇财政的创制权；第三，没有建立代表农民公共利益的乡镇财政制度；第四，农民不是乡镇财政产权的所有权主体。治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。

治理乡镇财政短缺有三条路：发展农村经济，转变乡镇财政职能，改革现行乡镇财政体制。在第三方面，论述大都限于探讨改革乡镇财政收支管理等具体制度，而不曾觉察到：在现行乡镇财政体制中，农民没有纳税人基本权利，没有乡镇财政主体地位，乡镇财政不是对农民负责的财政。因而，乡镇财政体制改革的根本目标，应该是建立农民做主的民主财政。

一、我国乡镇财政的体制缺陷

财政体制有四个层次：第一，财政产权，这是财政的物质基础。从产权的观点看，财政是一种公共产权，它表示作为财政行为主体的纳税人与征税人—政府之间的财产权利关系。第二，财政制度，它是财政产权关系的制度化，即关于财政行为的主体、内容以及财政过程的一切规范的总和。第三，财政制度的创制权。产权制度有两类，一类是传统、习俗和道德等自然形成的规范，其创制权在社会；另一类是国家设置的法律、政策、法规等，其创制权在国家。财政制度的创制权是国家权力，这一权力往往是政治权力的核心内容和政治斗争的焦点。第四，财政的政治制度环境即国家统治权的归属，财政制度的创制权来自国家统治权。

现代财政体制以民主政治为政治制度基础，这保证了财政制度的创制权归纳税人所有，纳税人通过其代表创立代表纳税人意志和利益的财政制度，其核心是规定财政产权属于纳税人，财政的基本职能是满足纳税人的公共需要。为保证纳税人的财政产权权利，现代财政体制在微观上建立以财政产权所有权属于纳税人为基础的财政产权治理结构：纳税人作为财政产权主体选举并委托代表组成议会行使财政权力，议会委托并约束政府，由政府占有和支配财政的物质形态转化过程：从获得以货币为主要形式的税费收入到提供公共品，最后居民享受政府提供的服务和公共物品；在宏观上实行法治和政府间分权：纳税人的意志体现为法律，各财政行为主体（纳税人、纳税人代表、政府）的活动和整个财政过程都置于法律约束之下，各财政行为主体之间的矛盾也以法律为依据进行裁决，纳税人代表制定法律并严格监督政府执行法律，以免政府财政行为偏离纳税人的公共目标；政府间分权则是指，根据公共需要的程度和规模不同，财政收支过程自下而上在不同层次的政府中操作，各级政府依法享有独立的财政权。

根据上述分析，我国乡镇财政体制有四个方面的基本缺陷。

（一）乡镇财政的政治制度环境缺陷：农民没有充分的民主政治权利

我国是人民民主专政的社会主义国家。从理论上说，这保证了农民当家作主，决定乡镇财政的权利，但现实中农民当家作主的权利尚未充分实现。这主要表现为：（1）农民政治参与权利不全。我国法律确认的地方居民权利只有选举权和被选举权，还没有确认西方国家居民所拥有的直接请求权、居民诉讼权和行政参与权，而且农民的直选权仅限于选举县乡人大代表和村委会。（2）乡镇人大代表制度的缺陷导致人大不能有效和充分代表农民意志，对乡镇政府的约束虚化。乡镇人大代表选举没有规范的操作程序，人大代表主要由村干部外加若干地方名流充任，而村干部的干部身份又变相地来自上级指定，这使乡镇人大代表的个人目标函数与乡镇干部高度重合而与农民不尽一致，难以充分代表农民意志。乡镇人大代表与村干部不分导致严重的权力关系紊乱，在平时党务政务工作中接受乡镇党委领导和政府指导并且干部身份来自乡镇领导直接或间接任命的村干部，根本不敢以人大代表的身份在短暂的人代会上对乡镇领导的决定放胆议论，更不消说行使其作为人大代表的权力，所以乡镇人大权力不能得到尊重和充分行使，“地方组织法”第九条规定的乡镇人大11项职权几乎不能履行。结局是农民既不能以其公民权利，也不能以其代表权利对乡镇政府的财政行为进行有效制约。

（二）乡镇财政的创制权缺陷：农民没有乡镇财政的创制权

农民民主权利的缺失，致使农民和乡镇人大失去乡镇财政制度的创制权。《宪法》第一百零七条规定“乡、民族乡、镇的人民政府执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的行政工作。”但没有规定本级人大与上级行政机关发生矛盾该如何处理，从而导致创制权在上不在下，在上级政府不在上级人大；根据“地方组织法”，我国地方政府制度包括财政制度的决定权在中央政府。地方政府没有税收立法权，大部分地方税种的开征停征权、税目税率设计调整权、税收减免权集中在中央，地方不能根据本地需要对地方税进行立法和行政调整，所以，乡镇财政制度的创制权在法理上属于国务院。但是，在有关乡镇财政的物质基础和农民公共需求的信息不对称，中国乡镇财政状况极不均衡，中央政府不再承担平衡乡镇财政责任的条件下，无论在技术上还是在激励机制上都很难确保国务院会制定出能够保证全国乡镇财政平衡的财政政策和相关政策，即是说，国务院不能真正有效行使这一权力。权力的实际运作要通过政府间逐级授权进行，最后在县（市）一级确定各地乡镇财政制度。

（三）乡镇财政制度的缺陷：没有建立代表农民权利的乡镇财政制度

创制权在政府不在人大，行政权威高于法律权威的必然结果是缺乏法治。一是立法不足。我国关于乡镇财政方面的法律严重缺乏，我国基本上没有关于乡镇财政的直接和相关立法，如农业税法还是1958年6月3日全国人大常务委员会制定的《农业税条例》，提倡依法治税却没有依法处理农民抗税的法律依据等等。二是有法不依。尽管我国已经在2001年修订颁布了新的《税收征管条例》，但农村迄今还不是依法纳税，而是按照上级政府下达的税收计划征税。三是执法不严，违法不究。《地方组织法》赋予乡镇人大的财政决定权和监督权得不到履行，乡镇政府还没有树立遵守《预算法》和严格执行预算的观念。替代法治的，是政府系统主导着乡镇财政制度的设立。乡镇财政管理的权威依据还是1991年财政部文件《乡镇财政管理办法》，地方政府利用各种规范和非规范的创制权制定的各种政策，直接或间接地成为乡镇财政制度的主角。然而，具有相对独立利益的地方政府及其官员，其制度选择首先是维护政府及官员利益，而不是确立农民作为乡镇财政产权主体的地位，保障乡镇财政以满足农民公共需要为基本职能。于是，中央只好充当农民利益的代表与地方博弈。中央下令，要求下级保护农民利益，但在政府间利益日益分化的条件下，各级政府自上而下创立的乡镇财政制度，通常是以贯彻中央对农民的关心始，以实现各级政府对农民利益的分割终，于是又出台“一票否决制”之类的严厉制度，但这种集权性措施现在难以奏效，如2000年中央办公厅、国务院办公厅下发《关于在全国乡镇政权机关全面推行政务公开制度的通知》，头两条就是财政公开，但没有农民和乡镇人大的监督，实际上是走形式，其结局是政府财政行为不受约束、自定制度、自收自支，造成“三乱”，于是中央使出“最后的一招”：推行税费改革，由于依然没有涉及到农民的纳税人基本权利，故而还是中央政府站在农民的立场上与侵犯农民利益的下属抗衡，而抗衡措施还得靠下属实施。不唯如此，地方各乡镇财政创制权的拥有者为了各自利益也在进行制度博弈。（1）地方政府间的制度博弈。分税制改革暴露了政府间的利益矛盾，但又没有建立整合机制去解决矛盾，于是上级政府利用对乡镇政府的领导权聚敛财力，致使县乡间还在沿袭集权财政体制的管理制度，而乡镇政府利用信息不对称，运用各种非规范手段抗衡上级政府，保存财力，这反过来又引起县市采取新措施制约乡镇，县乡政府间为了各自利益进行着无休止的控制与反控制的制度斗争，加剧了制度的非规范性。与此同理，乡村间的财产关系也不规范，村干部有《村民自治组织法》做依据获得独立的财权，乡镇则以村财务混乱，控制村干部乱花钱为由，实行“村财乡管”，村里的钱集中到乡经管站，管的目的是为了“村财乡用”。（2）乡镇政府与其部门的财政关系无序化，严重的财政压力迫使政府财政对行政部门、经济主管部门和事业单位放权，允许和鼓励下属部门在政府获得分成的前提下利用收费权“创收”解决工资待遇问题，使部门拥有自收、自支、自管的权利，在收费最大化动机刺激下，收费主体和收费制度的确立无规则可言。（3）没有规范的制度界定乡镇财政与干部个人利益的关系。我国干部的正式个人收入一直偏低，而非正式待遇又奇高，由于缺乏法治传统，一直靠中纪委、中央办公厅、国务院办公厅联合相关部门下文解决干部个人利益与公共财政的界限问题，但政策赶不上对策，效果很差，这在乡镇表现为乡镇内部财务管理方面制度不严，许多乡镇财政的预决算制度、日常管理制度、监督制度都不健全，“一枝笔”作为经验推广，财务状况作为最高机密由主要领导掌握，账目混乱，滋生腐败。