财政监督与财政制度变迁

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[摘要]财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的具体表现形式。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成本，使其净收益最大化。我们说财政监督具有发现新制度的功能，是指一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。

一、引论

财政监督存在的重要性和必要性，一般是从财政监督的对象考察的。即财政监督首先约束政府人员主要是财政人员的行为，要求其严格按程序和规章制度办事。其次是监督财政资金的支出。使用及其效益。这主要是从财政监督的外在作用方面说明它存在的必要性。但是，在实际中财政资金的效益往往是很难估量的，财政人员只能按程序或按规定用途分配资金，财政监督依然存在而且日益增强。如果在成熟的市场经济条件下，财政行为非常规范，财政资金使用效益是很容易测量的，财政监督依然会存在，这是因为财政监督存在的根本原因不在别的，而是因为它作为财政制度的内在机制，影响着财政制度运行和变迁效应。

改革开放二十多年来，我国经济体制发生了根本变化，经济结构和水平也有显著提高。在不断变化的宏观经济环境中，财政制度也在演进，即从计划经济的建设财政向市场经济的公共财政变迁。一方面是经济环境的巨大变化，财政制度和制度环境之间取得这样长期均衡的内在因素之一，就是财政监督起到了无以替代的调整作用。

因而有必要从财政监督与财政制度关系的方面，去考察财政监督存在的内在原因及其作用方式的变化，这样有益于看清财政监督机制对财政制度运行的保障机制，并进而发挥财政监督对财政制度变迁的客观作用，及时促进公共财政制度的建成。

二、财政监督方式变化与财政制度变迁

财政制度有广义、狭义之分，广义的财政制度是指财政分配关系、财政分配原则及财政管理程序的总合，而狭义的财政制度是指财政预算制度和财政管理制度的各项规则。分析财政监督在财政制度运行时所运用的是狭义的财政制度概念。财政制度由统收统支制到分税制的转变，由完全的预算管理，到预算内与预算外制度并列，再到建立综合财政管理制度，都是财政制度发生阶段性转变，即财政制度变迁的具体表现形式。

财政制度变迁是由内外两方面的因素决定的。一方面是制度环境变化作用的结果，经济体制和经济结构的变化，决定了财政作用方式和财政结构的变化，这种变化必然导致政府分配格局的变化，从计划财政到公共财政的转变就由这个原因造成的；二是政府经济角色的变化，政府从微观经济的直接组织者转变成宏观经济的调控者，每一级政府成为同级资源的配置者，需要掌握相应的财力，分税制就因应而生。可以说，政府角色的变化也是经济体制变化的产物。因此，制度环境变化对财政制度变迁起了决定性作用。

在二者之间，财政监督起着反应和调节的作用，使二者在更高的水平上达到均衡。这一点从预算管理制度变迁上看得最为清楚。计划经济时期，几乎一切财政资金均由预算内安排，支出要严格与宏观计划和企业计划相符合。财政监督职能表现于对计划制定和实施的约束。改革开放之后，中央放权于地方政府和国有企业，预算外资金范畴形成，并一度与预算内资金并驾齐驱。由于地方政府和国有企业支配权的增大，财政监督主要任务就是检查财政资金的使用方向，测量财政资金使用效益，在一定程度上既保证了地方与企业的自主权，又保障了财政制度的运行。

但是随着预算外制度的拓展和制度外行为的增加，财政监督的压力增大，不得不采取突击性措施来补充监督力量，比如存在多年的“三查”措施。如果没有财政监督有力控制作用，财政制度运行会由于预算内预算外制度的矛盾而受阻。在公共财政框架内，预算外制度被纳入综合财政，以及被全面的预算制度取代，财政行为需要日益规范，财政过程需要法制化，这样，财政监督从针对具体细节，转变到健全财政制度、优化政府服务程序，提高公共财政的宏观效益上来，与政府宏观调控的角色相符合。

三、财政监督的发现功能与财政制度变迁

财政制度运行要耗费人力、物力和财力，它们的总合构成财政制度的成本，其中包括决策成本、组织成本、监督成本以及服从成本。财政监督的直接效用之一，就是通过规范财政程序，约束财政人员行为及分析财政资金效益，降低财政制度的成本，使其净收益最大化。我们说财政监督具有发现新制度的功能，是指一旦财政监督的边际成本过高，长时间超过了财政制度的边际成本，就说明财政制度存在严重缺陷，需要向更加合理的制度变迁，比如几年前当预算外行为冲击预算内时，以“三查”为主要措施的财政监督其成本也是巨大的，甚至难以为继。这样才有了后来的综合财政制度。一旦当某一行为突破了固定财政监督的界限时，就必须进行制度创新，将制度外行为和现象纳入稳定的财政监督之中。可以说，没有财政监督的发现功能，就没有财政制度的合理变迁。

在建立公共财政制度的过程中，财政监督的这种发现功能也很明显，公共财政与原来计划财政比较起来，收入范畴和支出范围、结构都有显著变化。公共财政范围更广了，财政监督范围也会扩大，但是财政监督成本必须维持在原来的水平，公共财政制度的净收益才会有所提高。这就要求财政监督的方式和重点发生变化，同时对于公共财政的格局变化又有作用，也就是发现更合理公共财政制度的作用。比如由于竞争性国有企业点多面广数量大，财政对其监督的成本也不小，如果财政监督只对非竞争性企业进行监督，即会降低监督成本或提高了监督效应，即财政监督也会对财政支出范围有约束作用。

四、财政监督的信息功能与财政制度变迁

除去财政行为的外部性，财政行为本身也需要财政监督，这源于财政组织内部可能存在的机会主义行为，制度经济学的机会主义行为就指违背规则的随意行为。机会主义行为在组织内的效应是传递错误信息，增加组织内部的认识成本和摩擦成本。这也是财政部门存在内部监督，其他部门有时自动请求监督的主要原因。比如一个组织由于存在大量的机会主义行为，信息变得复杂，负责人收集和整理全部信息以及发现问题的成本很高，这就需要财政监督介入约束机会主义行为，使负责者得到全部信息，便于进行评估和决策，因此，财政监督在很大程度上是内生性的，是一个组织存在的必然约束机制。

由于机会主义行为而导致的信息不完全抑制了政府部门的效益，因而精简机构，减少层次，使信息尽量完全，就十分必要。政府部门的人员一般是理性经济人，即在保证政府职能正常运转的前提下，兼顾个人利益。当机会主义行为达到一定界限时，影响到每一个人的根本利益，政府人员自身需要财政监督来维持财政制度的运行。当财政监督的外生性与内生性同时作用于对象时，就更有利于某一财政制度运行良好，当外生性与内生性严重失衡时，即财政监督长期只是外部的强制要求时，机会主义盛行就会阻碍某一财政制度的运行，或者说财政制度变迁的时候到了。

其实财政监督的信息功能只是监督的一个正外部性，是客观上为被监督者提供了比较真实全面的信息，为组织制度的改进创造条件。组织制度中的机会主义的负外部性——降低信息的真实可信程度，被财政监督的这一正外部性所压制。财政制度变迁途径就是通过将制度的外部性转变为内部性，用更新的制度来克服外部性，提高整个制度运行的效用。

五、重视财政监督制度内生性的意义

从理论上，财政监督制度的内生性，首先说明了政府行为也满足经济学的有限理性假设。由于政府人员是社会资源的支配者，他们的价值就是地位、支配力及个人收入的综合，就是追求一种满足程度，而不是个人收益的最大化，其次就是监督者与被监督者存在潜在利益的一致性，存在着使财政制度运行成本最少的可能性，以及财政制度变迁成功的可能性。

同时，在实践中，由于存在财政监督内生性的一面，财政监督的范围和方式就被基本限定了。选择财政监督的方式，就要考虑到监督者与被监督者存在潜在利益一致的一方面，主要监督财政程序是否公开公正，财政规章制度是否合理与健全，财政信息是否完全等方面，目标是要为被监督者提供一个透明的环境，使其很容易得到遵守制度的潜在收益，机会主义行为定会在一定程度上得到克服。当然财政监督也存在外生性一面，这是由于政府中的个人偏好不同所致，那么就需要展开财政监督，以检查和约束个体行为，两者结合起来就是平常我们讲的要检查制度建设及遵守制度的情况。

随着公共财政范围的日益扩大，政府人员所支配的社会资源也会增多，在个人偏好中社会地位的成分会增加，财政监督的内生性会有所增强，这样在设计财政监督制度中要更加关注内生性的影响，督促建立更加规范政府组织和公务制度，创造适宜政府人员遵守或执行的规则，使财政监督以较小的成本保障财政制度的运行和变迁。