关于财政预算稳定调节基金问题的几点思考

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2007年建立的中央财政预算稳定调节基金，在当前的财政体制下，对稳定中央预算，规范超收收入管理，会起到一定的作用，但连续大幅超收并非财政运行的常态，要从根本上解决财政超收问题，必须进一步改进和完善预算管理。

一、当前建立中央预算稳定调节基金是必要的

在经济持续快速增长的基础上，近年来全国财政收入增加较多，增速较快。2000－2006年，全国财政收入年均增长19.7％，其中，2006年达3.94万亿元，比上年增收7723.9亿元，同比增长24.4％（决算数字）。2007年上半年，全国财政收入继续保持较快增长，总额突破2.6万亿元，同比增长30.6％。由于近几年全国财政收入远远超过了预算，造成财政超收[1]较多。从2000-2006年的情况看，超收幅度[2]在5％-11％左右，超收额在1000－3000亿元左右。其中，从2003年到2006年，中央财政年均超收2000多亿元（未扣除出口退税历史陈欠），并呈上升态势。

资料来源：历年预决算报告

财政超收是经济形势好的反映，本是件好事，也是过去多年追求的一个目标，但任何事物的发展变化都有个“度”，超过“度”的范围就另当别论了。大量超收的存在不仅影响当年预算平衡和冲击预算执行，超收资金使用和管理方面的问题也比较突出。特别是，与国际上普遍实行的“审批制”不同，目前我国对超收资金的使用和分配实行的是“通报制”和“报告制”[3]，超收资金分配和使用中存在相当的行政自由裁量空间，超收容易直接转化为超支，既影响了预算执行的严肃性，也使这部分资金实际上游离于预算审查监督之外。从前几年超收收入的使用情况看，每年上千亿元的超收资金基本上全部用于追加支出，缺少人大的预算审批和监督机制，也在客观上形成了对预算执行中追加支出的预期，强化了部门依赖年底超收解决问题的意识，扭曲了预算的功能。这些问题引起了有关方面的普遍关注和颇多议论，也成为每年全国和地方“两会”的热点话题之一，许多全国人大代表和专家学者要求加强超收收入监督管理的呼声很高。

在这样的背景下，建立中央预算稳定调节基金是可行的，至少可以在更成熟、更完善的预算体制和机制形成之前，在一定程度上为部分解决超收问题提供一个通道。由于可以调用该项基金来填补未来可能出现的收入缺口，因而在编制收入预算时，可以减少顾虑，适当提高收入增长幅度，有利于减少财政超收的规模。另一方面，通过建立基金将部分超收暂时“储备”起来，而不是在当年用于平衡预算后花光用尽，可以防止产生一些诸如年底突击花钱等行为，也可以为应对不时之需提供某种类似救济和保险的机制。同时，将预算稳定调节基金纳入预算管理，可以加强对部分超收资金的预算监督和源头控制。一部分超收资金进入“蓄水池”，还可以为运用财政政策调控经济运行，建立起一个相机抉择的操作平台，对于稳定宏观经济也具有积极作用。

二、国外的一些做法和经验可资参考

据不完全资料，到目前为止至少有18个国家或地区设立了不同类型的基金，来实现财政的长期平衡和可持续发展。大体可分为三种类型：一类是新加坡、爱沙尼亚、南非、香港、美国的阿拉斯加等国家和地区设立的一般预算储备基金，主要来源是政府预算年度盈余的积累以及非正常因素形成的超收收入，目的是用于平衡在经济萧条时的政府预算。另一类是俄罗斯、伊朗、委内瑞拉、哥伦比亚、科威特、尼日利亚、挪威、智利等国家设立的稳定型基金，目的是保持政府预算的长期稳定。第三类是科威特、阿曼、基里巴斯、巴布亚－新几内亚以及美国和加拿大的有关州（省）等设立的储蓄型后代基金，目的是保障子孙后代在将来资源枯竭以后能够“有饭吃”。

需要说明的是，后两类基金的设立，主要是因为在具有资源型财政[4]特征的国家或地区，其某种或几种资源性产业的发展（如石油、天然气、铜矿、磷肥等）以及资源产品市场价格变化对财政收入影响很大，因而需要将资源丰产期以及资源产品价格上升期形成的“超额”收入积累起来，以保障未来（包括子孙后代）的支出需要。而且，在这两类基金中，有一部分兼具稳定预算和保障后代子孙的双重功能。例如，伊朗的石油稳定基金、基里巴斯的收入平衡储备基金、加拿大艾伯塔省的伯塔遗产储蓄信托基金等。从趋势上看，一些原本用于平衡预算目的的基金，也越来越多地被赋予或增加保障后代的功能。如，俄罗斯计划从2008年起，将其联邦预算稳定基金改造为“储备基金”和“下一代基金”；委内瑞拉1999年通过立法对其上年设立的宏观经济稳定基金进行了修订，主要用于保障后代目标。因此，这些国家和地区设立的财政稳定类基金，与我国目前建立的中央预算稳定调节基金在设立动因、目标定位、资金来源等方面不尽相同，但其在基金管理方面的一些规范化的做法和管理经验值得我国借鉴。

粗略地加以归纳，上述国家和地区在基金的管理和运作方面大体有这样几个特点：第一，基金的设立由法律予以规范。如，俄罗斯于2003年12月23日正式颁布第184号联邦法律（该法律以第13.1章的形式补充进《俄罗斯预算法典》），规定自2004年起设立联邦预算稳定基金，其收支计划及其使用方向和使用额度均由每个财政年度的联邦预算法确定。挪威于1990年建立石油基金，同年颁布了《石油基金法》，1996年又制定了《石油基金管理条例》。通过这些法律，基金性质和目标定位都比较明确。第二，基金有确定的收入来源。一是来源于主要资源性产品销售价格超过基准价格形成的超额收入。如，阿曼规定，当石油价格在每桶15至17美元之间时，每桶两美元的收入注入“国家储备基金”。俄罗斯规定，在实际原油价格（“尤拉尔斯”原油实际价格）超过每桶20美元或每吨146美元的固定价格时，将超额税收收入计提存入预算稳定基金。二是来源于主打产品销售收入的一定比例。如，尼日利亚规定，按每升5.3那拉（当地货币单位）从该国石油销售收入中提取“特别石油信托基金”。三是部分地来源于政府预算盈余。如，挪威将因油价上涨而形成的“额外”石油收入及预算盈余计提进入国家石油基金，最高时从预算中拿出的资金达到当年GDP的6%。第三，基金支出有明确的规则。有些国家允许基金在某些条件下向财政提供补贴用于弥补财政赤字（如挪威、阿曼等），也有些国家要求投资于基础设施（如科威特、阿曼、尼日利亚等）。总的看，这些规则保证基金不会成为政府随意支配的小金库，以实现稳定长期财政状况的目的。第四，议会的审批和监督作用比较突出。如，挪威国家石油基金计提额度由议会在审查政府年度预算时专门批准，美国阿拉斯加州的宪法预算储备基金的规模和基金支出每年由州议会确定，俄罗斯联邦政府要向议会报送有关稳定基金收入进款、基金使用和投资情况的季度和年度报告。

三、要抓紧规范中央预算稳定调节基金的管理

中央预算稳定调节基金已于2007年3月份正式建立并运行，但迄今为止尚未出台管理办法。要借鉴国外建立基金过程中的经验，抓紧并切实加强对该项基金的规范管理和使用约束。

首先，要明确预算稳定调节基金的目标定位。在研究讨论该基金的设立时，有关部门曾提出其属于政府专用基金性质。而根据《政府性基金预算管理办法》的规定，通常意义上的政府性基金是有专门资金来源和具有专项用途的，并且在预算上是按照收入与支出一一对应的原则单独编列，自求平衡。由此可以看出，用超收收入建立起来的预算稳定调节基金，应当属于一般预算，因而应定位于财政平衡之目的。

其次，基金的运作要建立在法制的基础之上。抓紧制定办法，至少应以国务院行政法规或部门规章的形式，对预算稳定调节基金的性质、收支规则、审批程序、监督管理等问题，形成一个规范化的制度安排，然后由财政部门依据规定的办法实施具体管理，以保证该基金不受临时性支出的影响，确保用于财政平衡目标。要明确基金提取的条件，或者说财政超收达到多大规模时，可以调用年度预算收入注入该基金。考虑到每年的财政超收规模不可能是固定的额度，应明确一个可以调用的相对比例。也就是说，基金收入来源的确定应当有一个明确的标准。同时，为提高基金使用的效果，防止乱花钱和抑制支出扩张的冲动，要明确规定基金的使用方向和支出范围，否则基金的性质与预备费很难区分。

第三，基金的提取和使用要纳入人大审查监督。提取基金时要编制基金收入预算，使用基金时要编制支出预算，同时要相应调整年度预算盘子，报人大批准后实施，其决算也同样应向人大报告。

应当指出的是，除资源型财政特征十分明显的一些地方可以考虑建立类似基金之外，其他地方政府特别是市级以下地方政府是否设立该项基金，应根据财政收入结构和年度财政收入完成情况决定。年初预算要打足，严格禁止在预算留有硬缺口的情况下设立预算稳定调节基金。这应作为一项制度明确加以要求，防止一些地方特别是财政困难的地方不顾财力盲目设立。

四、从长期看，根本解决财政超收问题，必须改进和完善预算管理

预算的编制和审批是建立在合理的假定和预期的基础上的，预算执行中出现一定的偏差是正常的，但财政连续大量超收，预算执行结果连年大幅“偏离”预算，并非财政运行的常态。从发达国家的情况看，尽管财政超收可能是不可避免的，但很难找到多年来连续大量超收、甚至越超越多的例证。一方面，发达市场经济国家预算管理水平较高，监督制衡机制较为健全，预算决策时间长，讨论充分，技术手段也比较先进，预算编制的透明度和准确性相对较高。另一方面，发达国家的征税计划来自于纳税人和利益集团的压力很大，如果某个财政年度超收较多，那么在下个年度要么减税，要么增加公共福利支出预算，超收的空间自然会被压缩。

资料来源：美国财政部网站

从我国的情况看，近年来出现的财政连续超收现象有一定的特殊性，既受经济超常增长和特殊增收因素的影响，也有预算编制不科学等方面的原因，更多地可能还是属于管理不到位的问题。主要是：一是，经济增长预期偏于保守，与实际结果出入较大。2003年以来，我国经济进入了新一轮高速增长周期，但有关部门对经济发展形势把握不够准确，经济增长预期目标过于保守，或是有意识地留有余地，导致国内生产总值等经济指标的实际增长每年都超过年初计划。最近4年国内生产总值增长速度已经达到10％－11％左右（2006年达到11.1％），而预计的增长率仅为7％和8％左右。财政是经济的综合反映，经济增长连年超过预期，自然会导致财政的连年超收。二是，财政收入预算安排偏低。考虑到国内外经济波动、自然灾害、突发事件以及其他不能预见的影响经济大幅波动的因素等对财政收入的影响，收入预算的编制通常比较保守，这是预算出现误差的原因之一。虽然从应对经济运行不确定性的角度看，适当“留有余地”也属不得已而为之，但问题是余地留得过多。目前我国预算、税收计划盘子主要是根据国内生产总值预期目标确定的。1998年以来，财政收入计划增幅以及同其协调安排的税收收入计划增幅按照略高于国内生产总值增幅的原则来安排，历年财政收入增幅平均值大约略高于国内生产总值增幅2－4个百分点。如2005年和2006年，国内生产总值的计划增幅均为8％左右，据此测定的预算收入增幅为11％和12％。而据专家研究测算，在保持目前财政赤字和国债规模不出现大的突破的情况下，国内生产总值增长对财政收入增长的弹性系数[5]大约为1：2。照此推算，2005年和2006年，即使以国内生产总值预期增长目标（8％）为基础，预算收入增幅应为16%左右[6]。由此可以看出，预算收入增幅的确定是留有增长空间的。再考虑到国内生产总值的增长速度本来就比实际增幅低2－3个百分点左右，大量超收自然就不可避免了。三是，存在一些一次性、政策性和超常规增收因素。主要有：1999年和2000年，由于严厉打击走私，进口环节增值税、消费税增加较多；2002年，实施所得税分享改革，2001年地方为做大收入基数，收入增幅较高；2005年、2006年几大国有商业银行实施股份制改造后，经营效益明显提高进而上缴税收增加；2000－2005年实行了“收支两条线”管理改革，带来其他收入相应增加；2006年开征石油特别收益金，当年征收372亿元；等等。四是，近年来税收征管效率明显提高。据专家测算，从1994年到2003年，我国的税收征收率提升了20个百分点左右。其中，增值税的征收率在1994年－2004年的10年间提高了35个百分点左右。

基于以上分析，可以认为，随着我国经济预测和预算编制水平的提高、非正常性增收因素的减弱甚至消失以及税收征收率的相对稳定，大量超收会有一个逐渐递减的过程，从长期看是不应该持续下去的。因而，基于超收形成的预算稳定调节基金制度，只能作为在特殊时期应对超收问题的一种过渡性措施，实难作为一项长期的制度安排而固定下来。从中长期看，要从根本上解决财政超收问题，必须着眼于提高预算的严肃性和科学性，着力解决预算管理中的一些体制性和机制性问题：

第一，改进预算编制管理，提高预算编制的准确性。财政超收首先反映出预算编制不够准确，既有财政收入预测不科学的问题，也有上述分析的偏于保守的问题。目前，对收入预测的重视程度还不够，基本上还是采用基数加增长的粗放预测方法，没有形成一套完善的指标体系和科学的预测方法。近年来收入预算指标安排偏低，预测结果与现实的偏差较大，2001年、2004年、2006年的预算安排增幅与实际增幅的差距都在10%以上，这是造成目前我国预算编制质量不高、预算执行不规范的重要原因之一。为此，要改进收入预测方法和技术，应当建立财政部门与经济规划部门和收入征管部门的协商和沟通机制，认真研究经济政策调整变化、投资、价格、汇率等变动因素与财政收入总量和结构之间的关系，建立和完善有关部门之间的数据信息共享平台，研究探索建立符合我国实际的收入预测模型框架和体系，切实增强预测的科学性和准确性。要改革收入预测管理体制，建议在财政部门内部设立或明确收入预测的专门机构。同时，要坚持实事求是的原则，合理编制收入预算盘子，避免有意识地留有太大的余地，可以根据经济预测和收入预测结果，适当调高财政收入的预期增长率。同时，鉴于经济增长指标是收入预测的重要参考指标，有关部门在确定国内生产总值、进出口额等预期调控目标时，既要适当留有余地以传递调控意图的同时，也不能太保守，要坚持实事求是。

第二，完善相关预算制度安排，合理使用超收资金。关于超收资金的使用方向，有以下几种思路可供选择：一是，列入下年预算。原则上，当年超收收入应当列入下年预算统筹安排使用。当年确需安排使用的，须编制使用计划，并相应调整当年预算，报经本级人大或其常委会审查批准。二是，首先用于弥补财政赤字，来不及安排支出的可结转下年预算支出。从国际经验看，国外的超收主要是用于弥补赤字。近些年来，中央财政赤字居高不下。特别是1998年以来财政赤字增加较多[7]。问题是，在2005年、2006年财政收入分别增收5253亿元、7081亿元和超收2394亿元、3307亿元的情况下，中央财政赤字虽然有所减少，但仍然分别达到3000亿元和2750亿元。2007年中央财政安排预算赤字2450亿元。在当前流动性过剩，经济增长存在由偏快转向过热风险的情况下，如果继续保持较高的赤字规模，无疑会刺激经济过快增长。《全国人大常委会关于加强中央预算审查监督的决定》规定，“中央预算超收收入可以用于弥补中央财政赤字和其他必要的支出”。因此，超收收入应首先考虑用于冲减赤字，这样既可以减少预算赤字，减少国债利息支出，又可以为未来经济增长可能出现的减速预留出更大的赤字空间。三是，增加预备费。预备费是最常见的应急手段。预算法规定，“各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费，用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支”。目前，中央预备费仅150亿元左右，与法律规定的3％的上限相比，可增加的空间很大。超收收入的一部分可以用于增加预备费，并强化其稳定功能。四是，补充社会保障基金。我国的社会保障任务很重，压力很大，应从超收收入中拿出一定规模的资金注入社会保障基金，同样可以实现类似预算稳定调节基金的平衡未来预算的目标。五是，解决公共服务欠账问题。近年来，随着公共财政体制的建立，财政公共服务能力逐步增强，但目前社会保障、义务教育、公共卫生、新农村建设、节能减排、生态建设和环境保护、消除贫困、建立落后产能退出机制等方面的支出缺口较大，一些地方的财政十分困难。在这种情况下如果长期把相当规模的资金沉淀在银行，财政资金的使用效率和效益问题也值得商榷。在财政超收较多的情况下，可以编制超收收入使用预算，按程序报批后，重点解决一些公共服务缺口，或者增加对困难地区特别是西部地区、生态环境保护地区和少数民族地区的转移支付力度，增加对基本公共服务均等化的保障力度。同时，应尽量避免在预算执行过程中出台冲击预算执行的政策。即使出台，也应尽量放到下一年度再执行。

第三，调整和完善相关税收政策。目前以流转税为主体的间接税制，是收入导向型的，这也是财政超收较多的体制动因之一[8]。据推算，目前我国政府储蓄占国内生产总值的比重约为6%，而美国、法国、日本分别为-0.9%、0.3%、-2.2%，印度只有1.5%。这种向政府倾斜的收入分配格局，在一定程度上说明目前的税制过分地有利于政府获得收入，这样的税制是需要调整的。要利用收入形势比较好的有利时机，加快推进增值税由生产型向消费型转型，并研究通过税收减免、税率调整、间接税收优惠等途径，加大对节能、节水、环保、生态建设、企业自主创新和民生项目等的支持力度。从长远来讲，应将目前以增值税、营业税为主的流转税制改变为流转税和所得税并重的税制。

第四，加快预算法修订进程。现行预算法对超收收入的管理和监督问题缺乏具体规定，对超收收入的管理和监督缺乏法制的约束。对超收收入的使用，全国人大可提出要求，但不具有强制性。要通过修改预算法，对财政超收资金的审批、使用和监督等明确做出规定。相应地，也需要对预算调整等规定加以完善。

[1]财政增收是相对于上年的实际收入完成情况而言的，而财政超收则是相对当年预算安排而言的。财政超收＝年度收入决算数—年度收入预算数。

[2]财政超收幅度＝【（年度收入决算数—年度收入预算数）/年度收入预算数】×100％。

[3]根据《全国人民代表大会常务委员会关于加强中央预算审查监督的决定》：中央预算执行过程中，需要动用超收收入追加支出的，应当编制超收收入使用方案，由国务院财政部门及时向财政经济委员会和预算工作委员会通报情况，国务院应当向全国人民代表大会常务委员会作预计超收收入安排使用情况的报告。

[4]一般而言，资源型财政的明显特征是，来自于资源开发、加工、出口的税收在其财政收入来源中占有重要地位，对其财政的长期稳定性具有重要影响。

[5]据专家测算，过去13年间，占预算收入90％以上的税收收入的年均增幅实际高达20.13％，几乎是同期国内生产总值年均增幅（10.14％）的2倍之多。

[6]1994－2006年，财政收入和税收收入实际年均增幅为20%左右。

[7]1999年突破1000亿元，2000年突破2000亿元，2002年突破3000亿元，2003－2006年分别为3198亿元、3192亿元、3000亿元和2750亿元。

[8]近年来财政收入增长速度远远超出国内生产总值和居民收入增长速度。1998年至2006年，我国财政收入年均增长18.1%，而同期国内生产总值年均增长9.2％，城镇单位劳动报酬总额年均增长9.9%。