论我国地方政府财政风险的法律控制

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【摘要】地方财政风险产生的诱因比较复杂，既有计划经济体制时期积累下来的，也有从计划经济体制向社会主义市场经济转轨过程中相伴而生的。从某种意义上说，这些问题都是国民经济深层次矛盾的综合反映。“一般而言，地方财政风险，是指地方政府在组织收入和安排支出的过程中，由于财政制度和财政手段本身的缺陷和多种经济因素的不确定性而造成的困难和损失的不确定性。”除了因为地方经济差异性本身的原因导致的财政风险外，法律和体制上存在的缺陷却是最关键的因素，是解决问题的突破口。本文主要针对现实存在的问题提出控制地方财政风险的一些看法和建议。

【关键词】地方政府财政风险

【正文】

从制度和法律层面上先行财政风险控制上存在的问题主要在于：

现行财税体制未能完全适应社会主义市场经济的发展的需要。我国现行的财政体制许多都是计划经济时期或者过渡时期的产物，已经不能完全适应社会主义市场经济不断发展的需要，财政体制缺陷已经成为构成地方财政收支风险的主要因素。当前我国财政税收体制存在的弊端主要表现在以下几个方面：

一是现行的分税制存在过渡性的缺陷。如中央与地方的事权划分尚未明晰，造成地方财政支出随意性大、约束性不强、支出规模难以控制；税收返还未能有效调节地区间的财力分配不公和公共服务水平差距，地区间财力差异有扩大趋势；中央与地方的税种划分办法不尽合理，地方税种增收空间狭窄，抑制了地方财政收入的健康增长等等都加速了地方财政风险的形成。

二是财政支出结构未能得到有效的优化调整，与公共财政的要求存在差距。地方政府主导的投资项目，政府虽然不是作为投资主体，但承担了大部分投资资金的筹措功能。在现行的财政体制下，地方政府实际拥有的有限财权，是很难支撑大规模的投资需求的。对地方政府而言，如果投资行为不受约束，其投资范围越广，资金缺口越大，在缺少合法融资渠道的情况下，通过各种方式集资、担保所带来的隐性债务就越多。又由于地方政府融资的隐蔽性，很难对其行为加以约束。因此，对目前地方政府的各种融资方式加以规范化显得非常急迫，在条件成熟的地区，允许地方政府发行市政债券，以解决它的资金缺口问题。当然，还要做好相应的立法工作。

三是地方政府融资管理体制存在缺陷,缺乏相应的偿还机制和领导决策失误责任机制。一是地方政府融资缺乏举债的总体规划，对投资项目缺乏科学的论证，导致“无效工程”、“首长工程”、重复建设工程等大量出现。其次是地方融资多处开口，分散管理，融资决策主体、偿还主体及投资失误的责任主体都不明晰，加之少数领导片面追求政绩，短期行为严重，使地方财政陷入被动投资的局面，积重难返不能自拔。三是地方融资运作缺乏一个相对独立的政策性金融机构为依托，致使融资总量失控，影响了政府对融资的综合平衡控制力度。

缓解地方财政困难，防范财政风险，需要中央和地方政府、各级财政部门的共同努力，我认为应当从以下方面解决问题：

一、完善分税制。“我国现行分税制是过渡性的、不彻底、不规范的分税制，是当前地方财政矛盾加剧的根源所在。”就目前的地方财政困难而言，我们应该重点在以下两个方面进一步完善分税制的财政体制：

1、要正确理顺中央与地方的财政关系。要科学合理地界定各级财政支出范围，逐步做到中央政府与地方政府各负其责，对于共同事权，也要以规范的方式确定下来；在收入方面，也要适当调整中央与地方财政的收入范围；在管理权限方面，可适当下放，让地方政府有权管理、调整新开征地方税种，如对一些不影响国民经济全局的地方小税种逐步由地方立法，报国家备案。

2、要建立规范的中央对地方的财政转移支付制度。必须打破现时既得利益格局，将增量分配和存量分配统筹考虑，本着既要有利于促进经济发达地区继续保持较快的发展势头，又要扶持经济不发达地区的发展原则，合理确定各地的支出水平和转移支付数额，以解决和缩小各地财力的差异，尤其是对于贫困山区更要实行政策倾斜，加快贫困地区经济发展。

二、创新支出机制。当前，我国大部分地区仍然处于“吃饭财政”的格局，政府职能范围界定不清，收支矛盾比较突出。因此，尽快建立一个结构合理、管理规范、约束有力、讲求效益的财政管理机制的需要已显得尤为迫切，这也是社会主义市场经济对公共财政的基本要求。所以我们必须做好以下几项工作：

1、按照公共财政的要求，加大支出结构调整力度，规范分配秩序。各级地方政府部门要以当前的机构改革为契机，按照市场经济所决定的公共财政方向重新界定财政的供给范围，坚持“有所为，有所不为”的原则，对一般竞争性、经营性领域和可以利用社会资金发展的事业，财政资金要逐步退出来，对某些经营性事业单位的财政拨款也要大力压缩，从根本上减轻地方财政支出压力，从而集中资金保证公共支出的需要。

2、加强对部门和乡镇投资的监管。要研究建立部门和乡镇投资项目报告备案制，财政和计划部门要加强监督和管理，项目资本金不到位和超出部门、乡镇财力许可，负债偿还计划不落实的项目，要停止或暂缓实施。

三、进一步规范地方政府债务管理。建立严格的项目债务责任制。要以规范的形式明确地方政府领导和有关部门负责人应承担的管理和偿债责任。要将偿债责任列入责任人工作目标考核内容，未完成偿债任务的，工作目标考核不应合格。对放弃职责，放松管理，致使项目失败，偿债发生困难的各级责任人，要给予处分，对造成重大损失浪费，甚至利用主管项目之机违纪违法的，要追究其法律责任。同时，“要建立追究历史责任制度，对因工作调动、退休等原因离开该工作岗位的政府贷款第一责任人和工程项目的直接责任人，如发现是因其当时决策违反规定，造成重大损失浪费的，仍应当依法追究其历史责任。”

四、建立债务清偿机制。各级政府要结合财力情况，通过年度预算安排、财政结余调剂等途径，建立财政偿债专用资金，专项用于各种政府债务的偿债。偿债资金一旦建立，就应保持其稳定性，年度预算安排要作为固定支出项目，每年都应有所增长。对有经济效益和偿还能力的项目，财政部门应对其经营效益情况进行监控，督促项目单位制定并落实偿债计划，按月将偿债资金汇入财政部门专设的偿债资金专户，统一由财政部门负责还贷付息。

五、设立财政风险准备金，建立财政风险预警机制。地方财政可以考虑专门建立一笔稳定可靠的、逐年延续的财政风险准备金。在财政经济稳定时期，地方政府可以按一定的比例将财政风险准备金投资到一些风险少的投资领域，使资金不断增值，在财政经济不稳定时期，专门用于化解财政风险。同时建议中央及时制定和出台一套完整的财政风险预警机制，科学合理地制订各项财政风险监控指标，对财政经济的运行进行全方位的、全过程的分析、预测和监控，以便及早发现问题和解决问题。同时债务被认为是财政风险预警机制的核心对象：界定债务以确定债务的外延，使研究对象具体化，其中关键是确定政府的责任边界，同时要增加统计数据和技术支持。

【参考资料】

1、刘溶沧，赵志耘，《中国财政理论前沿》，社会科学文献出版社，1999年。

2、吴厚德，《略论财政风险及其防范》，中国财政学会，《财政研究》，2001年第3期。

3、阎坤陈新平：《金融风险财政化的弊端与对策建议》，金融时报网，2004年7月13日。

4、黄振平赵少芬叶建定：《地方财政风险研究》，广东省财政厅网（首页/财经论坛/研究报告）。

5、刘汉屏，地方政府财政能力问题研究[M].北京：中国财政经济出版社，2002。