企业所得税分享改革后存在的问题及对策思考

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一、分享改革后企业所得税征管范围的划分不利于规范管理

根据《国家税务总局关于所得税收入分享体制改革后税收征管范围的通知》（国税发[2002]8号）第二条第一款：“自2002年1月1日起，按国家工商行政管理总局的有关规定，在各级工商行政管理部门办理设立（开业）登记的企业，其企业所得税由国家税务局负责征收管理”的规定，国家税务局、地方税务局都是企业所得税的征收管理机关，而征管对象的划分却不按企业性质、类别，而是按工商注册登记时间，这就意味着相同性质、类型的企业，将归属不同的税务机关管理，由此可能从客观上为税收不平街创造条件。这是因为：

1、税制本身决定了企业所得税是一个弹性较大的税种。企业所得税计税依据是企业的应纳税所得额，而应纳税所得额是以企业核算的利润总额为基础，加减纳税调整后得出的。由于企业成本核算的复杂性和核算方法的多样性，决定了企业核算的利润总额在一定程度上具有伸缩性。加上现行企业所得税税收政策比较复杂，税前扣除规定缺乏刚性，操作起来弹性较大，因此，对政策理解程度不同、计算方法不同，都可能在无意识的情况下出现各不相同的计算结果。同时，管理方式的灵活多样也决定了企业所得税负担不平衡现象的不可避免。目前企业所得税征管方式主要有查帐征收和核定征收两种，而核定征收又视能否准确核算收入总额和成本总额，分别采取核定应税所得率和核定所得税税额两种征收方式。采取不同的征收方式，企业的所得税负担都可能会有不同，有的甚至相差很大。而且，企业所得税政策不可能规定得很详尽，在实际执行过程中会遇到这样那样的问题，因此，各级税务部门只有结合地方实际确定具体的操作办法，而这种操作办法往往会有一定的伸缩性。以上种种客观因素的存在，再加上不同税务机关的征收管理力度不同，规范管理程度不同，势必会造成同类纳税人因归属不同的税务机关管辖而出现税负“倚重倚轻”的问题。这一问题若得不到有效解决，将给纳税人以可乘之机，从而滋生、蔓延“人往高处走，税往低处流”的不良倾向。

2、实际执行中，国、地税征管范围的划分比较困难。按照国税发[2002]8号文件规定，从2002年起，新办企业由国家税务局负责征收管理，而原由地方税务局负责征收管理的企业合并、分立、改制的情况除外。我们认为，文件所表述的情况还不是很全面，具体执行中遇到的情形还有很多，操作的难度很大。辟如原由地税部门征收管理的个体工商户、个人投资和合伙企业，由于生产经营规模不断扩大而吸收新成员组建的公司；辟如原由地税部门征收管理的企业，由于种种原因中断原有企业经营，而由各投资人或合伙人各自兴办的企业；再辟如原由地税部门征收管理的企业，抽调资金与其他企业或个人合作兴办的企业……等等，凡此种种，若不一一作明确规定，都可能导致国、地税征收机关要么争相介入管理，要么相互推委、扯皮，从而更不利于真正强化企业所得税征管。

3、企业所得税分属国、地税两套机构管理，不利于保证地方基期年既得利益。根据分享改革后国家税务局确定的征管范围，新办企业所得税征管权归属于国家税务局。而“新老更替”是自然界一切事物发展的必然规律，经济发展也不例外，往往是新办企业在无限增多，老、旧企业将逐步萎缩、退出经济舞台。按照这一客观规律，国家税务局的企业所得税征管范围将越来越大，地方税务局负责征收的企业所得税税源将越来越狭窄，完成收入基数的难度也将越来越大，最终将可能因完不成收入基数而导致地方基期年既得利益的损失，进而长期影响地方可用财力。

二、企业所得税分享改革后，内、外资企业适用税制仍不统一，不仅导致企业不平等待遇，也给地方财政收入造成一定压力

1994年新税制改革后，国家统一了内资企业所得税，实行内、外资企业两套税制，这对于引进外资、深化改革、扩大开放、促进发展产生了重要作用和积极影响。然而，在我国加入WTO的今天，内、外资企业适用税制仍不统一，则不利于公平竞争。由于内、外资企业所得税在适用税率、成本开支范围、开支标准、折旧计提、优惠政策等方面都存在很大差异，如享受“两免三减半”政策，工资、利息按实列支，允许加速折旧等，都使外资企业的所得税负担远远低于内资企业，这不仅有失税收公平原则，也不符合WTO规则要求。同时，由于受利益驱使，一些有实力、上规模的内资企业纷纷钻税收空子，想方设法向外资企业转型，从而影响财政收入总量，特别是企业所得税分享改革后，给地方财政收入造成负面影响。

三、现行企业所得税优惠政策存在问题

税收优惠是国家对某些纳税人和课税对象给予鼓励和照顾而减免税收负担的制度。国家在税收制度中规定减免税，一是体现量能负担原则，二是贯彻国家方针政策，达到调节经济、保护环境的目的。但在当前实施的企业所得税优惠政策中，却难以体现以上两个原则。

1、税收优惠与税收受益或量能负担原则相背离。税收受益原则是指纳税人以从政府公共支出的受益程度的大小来分担税收。制定企业所得税若干优惠政策，一定时期内对于体现国家大政方针，促进结构调整和经济发展发挥了重要作用，但随着我国市场化程度和范围的不断扩大，再加上优惠范围和品目界定上存在一定的模糊性而导致的执行时人为“擦边”因素的存在，都使企业所得税优惠政策的局限性日趋显现出来，而且在一定程度上促成一些行业性、产业性分利集团的形成。

如为了加大对林业的扶持力度，促进林业生态建设，财政部、国家税务总局出台了《关于林业税收政策问题的通知》（财税[2001]171号），该文件第二条规定：“自2001年1月1日起，对包括国有企业在内的所有企事业单位种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工取得的所得暂免征收企业所得税。种植林木、林木种子和苗木作物以及从事林木产品初加工的范围，根据《财政部、国家税务总局关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》的规定确定”。而《财政部、国家税务总局关于国有农口企事业单位征收企业所得税问题的通知》中所确定的林业产品初加工虽然是指通过利用林业“三剩物”和次小薪材为原料生产的综合利用产品，但其所列示的具体范围很广，木、竹刨花板、纤维板（含中密度纤维板），木、竹地板块（含复合地板）等产品都包括在内。理论上而言，刨花板、纤维板生产应以板糠等林业剩物为原料，但实际生产过程中，由于没有足够的林业剩物可供生产消耗，企业往往通过大量收购原木来解决原材料问题，从而成为林木资源消耗大户，极大地破坏着当地的林木资源。可见，对木材消耗量巨大的刨花板、纤维板等产品实施企业所得税减免，是有悖国家保护森林资源、促进林业生态建设的所得税优惠初衷的，也不符合税收减免的国家调节原则。而且，从刨花板、纤维板生产工序、产品性质和最终消费对象而言，都应属于精深加工，而非初加工，不应将其列入林业产品初加工的范围。下面，通过对比、分析生产中密度纤维板的龙泉市昌龙人造板有限公司和生产木制太阳伞、玩具的其他四家企业的生产经营情况，来进一步说明这一问题。公务员之家版权所有

表一：龙泉市昌龙人造板有限公司经营情况

金额单位：万元

指标99年度2000年度2001年度2002年1-6月合计

纤维板产量m21133.0075572.00105273.0044987.00237166.00

木材消耗量（吨）18033.0080188.00119051.0067481.00284753.00

销售收入1220.607458.609293.604040.5022013.30

生产成本799.005380.707726.903309.7017216.30

销售税金及附加1.5039.4030.2032.20103.30

主营业利润412.801971.901344.40582.604311.70

增值税即征即退29.00764.60501.20319.901614.70

利润总额430.602556.701506.20779.805273.30

应缴企业所得税142.10843.71497.05257.331740.19

销售利润率%35.3034.3016.2019.3024.00

税收负担率%0.120.530.320.800.47

比较、分析以上两表数据，至少可以反映出以下问题：(1)纤维板行业是一个大量消耗林木资源的行业，对其实施企业所得税优惠，不仅无益于促进林业生态建设，而且还导致森林资源的极大破坏，从而使政策设计的税收调节目标落空。(2)列入林业产品初加工范围的纤维板生产企业盈利水平居然会远远高于属于精深加工的木制太阳伞、玩具生产企业的盈利水平，这不仅不合常规和情理，也是无法想象的。同时，尽管纤维板生产企业的盈利水平高，但由于享受增值税即征即退和企业所得税减免政策，其税收负担率则大大低于其他木制品加工企业，这又有失税收受益原则和税收公平原则。因此，我们认为，当前实施的林业企业所得税优惠政策是一个很值得商榷和研究的问题。

2、林业企业所得税优惠政策对所得税分享改革后地方财政收入的影响。龙泉市地处浙江省西南部山区，属浙江省森林资源最丰富的县（市），由于历史的沿革和地理环境的制约，经济结构十分单一，资源依托型的地方财政收入历来以木材为大宗，改革开放以来，经济结构虽经大力调整，但终究不能彻底改变“靠山吃山”的传统格局，林业这一经济主导产业在一个相当长时期内仍然无法被其他产业所替代。因此，国家对林业税收政策的变动，都将对我市财政产生巨大影响。特别是2001年开始实施的这一优惠政策，更使我市失去一块现实的可支配财源。龙泉市昌龙人造板公司一直来是我市企业所得税的创税大户，近年来更是企业飞速发展的时期，按照上表所列的利润总额计算，2001年该企业应纳所得税为497.05万元，今年预计可达660万元，由于享受减免优惠，实际所得税纳税额为零，按照今年所得税中央、地方“五、五”比例分享的政策，我市将净减少地方财政收入330万元。同时，由于分享改革后浙江省套用财政部对我省确定的基数计算方案来确定所属市、县的企业所得税基数，即采用1998、2000两年的年均增长率计算基数，而不考虑2001年地方企业所得税实绩，因此，从2001年起执行的林业企业所得税优惠政策将对我市完成所得税收入基数产生不利影响。

表二：木制太阳伞、玩具生产企业经营情况（2001年度）

金额单位：万元

指标能福伞厂金鑫伞厂康达玩具厂鹏宇玩具厂合计

木材消耗量5800.001118.001500.004500.0012918.00

销售收入4191.80816.00428.00520.405956.20

生产成本3763.00736.00392.30407.005298.30

销售税金及附加31.7021.503.2012.2068.60

主营业务利润354.8043.2021.0057.80476.80

利润总额64.0014.203.3010.4091.90

缴纳企所得税21.004.304.305.2034.80

销售利润率%1.521.750.782.001.54

税收负担率%1.263.161.753.351.74

四、关于对策的探讨

基于以上分析，对企业所得税分享改革后存在的情况和问题，提出如下探讨意见：

1、应坚持尽可能减少优惠政策的原则，对现行众多的减免项目进行全面梳理，大部分予以取消。特别是分享改革后，要充分考虑出台的优惠政策对地方财政收入的影响程度。同时，应坚持进一步改进优惠方式，加强目标管理，使执行结果最大程度地接近优惠政策的最初目标，对于刨花板、纤维板等列入林业产品初加工享受减免优惠既不利于体现国家大政方针又有失量能负担、公平原则的项目，建议在进一步调查研究的基础上予以调整、取消。

2、主张内、外资企业优惠政策的一致性，不搞“一税两制”。现行税法对外国投资者优惠较多，调整的重点要放在“超国民待遇”的不合理税收优惠上，实现内外资企业税收优惠政策的统一。当然，在调整过程中要注意渐进性，防止税收政策突然大幅变动引起的经济震动。对外资企业因税制调整造成的损失，可考虑在一定年限内予以返还，但返还年限不宜太长，以免造成新的税负不公。

3、税收立法权在中央，税收减免和优惠的决策权也应在中央，不能分散。各级地方政府无权确定企业所得税优惠政策，除税法规定的权限外，对地方的任何越权减免都应视为违法行为。同时，要进一步清理整顿地方政府自行制定的税收先征后返政策，严肃税法权威和税收纪律。

4、针对所得税分享改革后各地征收管理过程中遇到的实际问题和困难，应注重研究和总结，进一步明确国、地税机关企业所得税征管范围，避免征管盲点的存在和扯皮现象的发生。由于地税机关一直负责着企业所得税的征管，掌握着大量的第一手资料，探索了许多行之有效的管理办法，积累了丰富的征管经验，因此，分享改革后应进一步增强而不是削弱其管理职能的发挥。