加强财政预算监督的实践和思考

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加强预算监督是宪法和法律赋予人大及其常委会的重要职权。近年来，我市人大常委会在加强预算监督的实践中，积极探索，大胆实践，创新工作机制和方法，取得了一定的实效。下面，就我市开展预算监督的情况和思考与大家进行探讨。

一、加强预算监督的具体实践

1．规范行为。2001年12月19日，我市人大常委会通过了《晋江市人民代表大会常务委员会关于加强预算审查监督的规定》，就政府及财政等部门在预算编制、审批，预算调整、决算和人大常委会在审查、批准、执行监督中各自的职权和义务进一步规范。同时，规范了监督程序、内容和方法，明确规定人大常委会对预算编制、决算和预算调整实行“三审”制度，即：财经工委初审,形成初审报告;主任会议或代表大会财经审查委员会审议，形成审查报告;常委会或代表大会审议批准，形成决议。

2．提前介入。财经工委参加市政府常务会关于预算方面的议题，提前听取政府有关部门对预算编制和调整的意见、建议，了解上级财政政策、编制依据、指导思想和全市经济、社会事业执行情况。通过提前介入，有效缓解由于预算编制提交时间短，而导致审查时间仓促的问题。

3．审计监督。从2002年开始，人大常委会在批准财政决算前要求审计局提交预算执行和财政收支情况的审计报告,通过对审计报告的审议，要求政府抓好审计中暴露问题的整改工作，为审批决策作准备。今年4月份，人大对审计报告的审议意见引起了市政府的高度重视，市长作了重要批示，市政府专门发文就人大常委会提出的2003年本级财政预算执行和其他财政收支存在的问题进行通报，要求有关部门逐一落实整改。此外，常委会还结合对市政府组成人员进行述职评议，进行经济责任审计，从另一个角度了解部门执行预算的情况。

4．双向反馈。为提高初审的实效性，确保初审意见和建议落到实处。在审议预决算时，我们建立了人大与政府双向反馈机制。主任（扩大）会或常委会后，财经工委把人大的初审意见向财政局反馈，由财政局向政府常务会报告，尔后，又将市政府研究的意见向人大常委会反馈。通过双向沟通和交流，畅通人大监督渠道。2003年，我们采取这种办法对当年财政结转结余的5908万元作重新安排，这样做，不仅使资金发挥了应有的效率，还增强了政府和财政部门主动接受人大监督的自觉性以及法律监督意识。

5．追踪问效。近几年，我们围绕预算执行，采取听取工作汇报、视察检查、查看财政收支报表等方法，掌握预算执行情况。先后听取会计集中核算、部门预算和国、地税工作汇报，组织视察工业园区和沿海大通道等重点项目的建设，审议市工业园区有限责任公司的银行贷款、债权债务等事项，促进了预算的有效执行和年度主要经济预期目标的实现。

二、预算监督存在的问题

1．预算监督实效性不强。人代会时间短、议程多，加之政府提交人代会审查的报告过于笼统，预算草案按功能大类罗列一串数字，没有“款”、“项”、“目”的具体内容，造成“内行看不清，外行看不懂”，代表们难以对预算草案进行深入审查。因此，存在流于形式的程序性监督的现象。

2．预算执行约束力弱化。受政策、经济社会事业决策与预算决策不协调、中心工作和重点任务多等不确定因素影响，预算执行缺乏有效的监督制约办法。加上预算资金未落实到具体单位和项目，客观造成了“部门伸手、领导批条、追加预算”等隐性分配或二次分配，弱化了预算执行的严肃性和应有的约束力。

3．预算编制缺乏完整性。目前的预算编制是在人代会前2—3个月进行的。预算编制时间短促，缺乏科学的预测。每年1—2月份开人代会审批预算，而实际上预算已经从1月1日开始执行，造成预算编制和审批滞后于预算年度起始时间，一年只有10—11个月有预算可执行。同时，由于人代会只批功能预算，大量的预算外资金游离于人大审查批准之外，造成预算内外“两张皮”，使得预算缺乏公认的完整性。

4．经常性监督难以实施。财政预算监督的重要性和必要性不言而喻，但人大尚缺乏足够的专业人员和力量，难以开展经常性的监督。就我市而言，日常监督主要由财经工委承担，但财经工委却是“一人代表全委”，加之对口联系部门多，难以对预算的执行情况进行全方位的跟踪监督。员之家版权所有

三、加强预算监督的几点思考

1．改革预算编制方式，深化和规范部门预算。部门预算把预算细化到部门和项目，并实行综合预算和零基预算，能够全面反映预算内外资金的安排，满足预算细化和全面的要求。预算编制、上报、下达的时间均予提前，保证在年度开始前，预算就已确定好，有利于提高预算的时效性。实行部门预算，从预算分配环节控制财政资金的流向和流量，有利于防止出现“形象工程”、“政绩工程”；防止预算分配和执行中的“暗箱操作”，促进政府依法行政、依法理财。因此，要让人大代表在审查预算时，知道哪个部门有多少人、干多少事、花多少钱，钱怎么花、花在哪里，绩效如何，就要督促政府深化预算编制改革，全面推行部门预算，将部门预算纳入人大监督范围，加大审查监督力度。

2．加强对政府行政行为的监督，增强预算约束力。导致预算变更的深层次原因，是政府的不规范行政行为。加强对政府行政行为的监督，促进政府行政能力的提高，切实增强工作的预见性、决策的科学性和行政行为的准确性是关键。因此，人大可考虑建立重要财经情况报告备案制度和重大支出行为的审查批准制度，结合对预算执行的检查，加强对国民经济和社会发展计划执行情况的监督。通过加强对重点项目和重点前期项目的审查，督促政府依法行使各项具体行政行为，从根本上减少预算变更，增强预算的约束力。

3．立足实际，着力提高预算的审查质量。财经工委要提前介入财政预算草案的编制，及时了解政府在制定预算收支计划过程中的主要情况和各部门对预算安排的意见建议；督促财政部门编写详尽的预算草案报告、细化预算收支总表和编制说明书等资料，并按规定时间提交预算、决算和预算调整草案。人大常委会审查批准预算时，要充分发挥代表、人代会财经审查委员会委员和常委会财经工委兼职委员的作用，组织各方面力量对预算进行初审或专审；定期听取财政、审计等部门的工作汇报，及时掌握预算执行情况的信息。财经工委可与财政部门实行计算机联网，掌握动态情况，确保信息渠道畅通对称和预算审查的质量。