实施稳健财政政策 推进四大财税改革

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一、我国财政政策的历史回顾及启示

（一）科学运用宏观调控工具，促进经济持续健康发展无论是西方市场经济国家，还是社会主义市场经济国家，调控经济都用“两只手”：一只是看不见的手，指的是市场机制，通过市场对资源进行基础性配置；一只是看得见的手，指的是政府宏观调控，主要是弥补市场调节的不足或失灵。政府宏观调控的主要工具，一个是财政政策，一个是货币政策，采取的主要手段是税率、汇率和利率，即通常所说的“三大法宝”。当然，在社会主义市场经济国家里，国家计划也是政府宏观调控的重要工具。这三者之中，国家计划提供宏观调控目标和总体要求，财政政策和货币政策具体实施执行。财政政策和货币政策相辅相成，但也有不同的分工。对宏观经济来讲，货币政策更多的是管总量，财政政策更多的是管结构。在宏观调控中，这两个政策应该密切相关，并且调控的力度、调控的方向要大体一致，才能形成合力，取得调控成效。但具体采取什么样的财政政策和货币政策，要根据宏观经济运行态势，相机抉择。

宏观经济运行千姿百态，但概括起来讲，也就是三种类型。

一种类型是社会总供给大于社会总需求，经济学上的术语叫“通货紧缩”，即需求不足，供给大于需求，表现为物价总水平下降。应对通货紧缩局面，应该采取扩张性财政政策和扩张性货币政策。1997年亚洲金融危机爆发后我国出现的情况，可以说是通货紧缩，所以在1998年实施了积极的财政政策和稳健的货币政策。积极的财政政策是有中国特色的名字，实质上就是扩张性财政政策。

第二种类型是社会总供给小于社会总需求，经济学上的术语叫“通货膨胀”，即总供给比总需求小，供不应求，表现为物价上涨。我国历史上出现过多次通货膨胀，最近的一次是1993年到1996年这段时期。这种情况下，应该采取紧缩的财政政策和紧缩的货币政策，要控制赤字、减少发债、压缩政府开支、控制货币总投放量等。

第三种类型就是社会总供给和社会总需求基本平衡，但在结构上有矛盾，冷热并存，发展不均衡。我国从2003年下半年到现在基本上处于这么一种状况，但具体来讲，有些产品供大于求，有些产品供小于求。应对这种局面采取什么样的宏观调控政策？2004年中央经济工作会议决定，2005年继续实行稳健的货币政策，同时调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策，也就是经济学意义上的中性财政政策。稳健财政政策的实质是在总量上不做太大的动作，但在结构上有保有压，加强薄弱环节，压缩过热行业的投资。有人认为宏观调控就是紧缩，就是要控制发展速度，这是一种片面的看法。其实，宏观调控针对的是经济运行中不健康、不稳定的因素。这些问题，市场解决不了，必须用政府宏观调控这一只看得见的手加以解决，包括调节总供给和总需求的不平衡，调整经济结构，调整投资与消费关系，促进经济增长方式转变，最后达到比较稳定、持续、协调的发展。因此，无论是扩张的宏观调控政策、紧缩的宏观调控政策，还是稳健（中性）的宏观调控政策，只要采取的宏观调控政策符合宏观经济环境，有利于消除经济运行中的不稳定因素，都是积极和协调的，都是有利于促进经济发展的。

（二）近十年来财政宏观调控简要回顾从20世纪50年代开始，我国经济发展就是有高有低，波浪式前进，在不平衡中求得平衡的。但是，严格地讲，在1993年以前，我国基本上属于计划经济，政府宏观调控主要是靠计划实现综合平衡，大多采取行政性措施。真正运用经济办法进行宏观调控，运用财政“三大法宝”来进行宏观调控，是在1993年我国开始建立社会主义市场经济体制以后。

1．1993～1996年的财政宏观调控1993年到1996年，我国宏观调控的着力点是控制通货膨胀。主要表现为以下三个方面。一是四个“热”：房地产热，开发区热，集资热，股票热；二是四个“紧张”：交通运输紧张，能源紧张，原材料紧张，资金紧张；三是一个“乱”：经济秩序混乱，特别是金融秩序混乱。为了确保经济的健康发展，1993年6月24日，中央下发了6号文件，决定通过实行适度从紧的财政政策和货币政策，对当时出现的经济过热现象进行治理整顿，文件中，财政政策是重头戏。

为贯彻落实中央的这一文件精神，财政部门采取了一系列的措施，具体包括：一是通过适当压缩财政开支逐步减少财政赤字,控制固定资产投资规模和社会集团购买力,采取有效措施促进增加有效供给，缩小社会供求总量的差额；二是通过税制改革，调整税种结构和税率，严格控制税收减免，清理到期的税收优惠政策，进一步规范分配秩序；三是实行分税制财政管理体制改革，提高中央财政收入占全国财政收入的比重，增强中央财政的宏观调控能力；四是整顿财经秩序，健全规章制度，强化财税监管，加大执法力度，大力打击逃税骗税和设“小金库”等违法违纪行为，加强对预算外资金使用情况的监督检查；五是支持汇率改革，实行以市场供求为基础的、单一的、有管理的浮动汇率制，完善出口退税制度，促进外贸出口增长。在货币政策的配合下，1996年国民经济成功实现了“软着陆”，既有效地抑制了通货膨胀，挤压了过热经济的泡沫成分，又保持了经济的快速增长，1996年国内生产总值增长9.6%，物价指数比上年增长6.1%，形成了“高增长，低通涨”的良好局面。对此，国际上的评价是非常高的，说中国避免了一次经济灾难。

2．1998～2003年的财政宏观调控1993～1996年的宏观调控刚刚完成，经济形势就发生了变化，亚洲金融危机波及我国，出现了供大于求、需求不足的问题，经济增长明显受到需求不足的制约。当时的提法叫出现了“通货紧缩的趋势”，实际上就是通货紧缩。1997年以前，我国经济面临的最大问题是通货膨胀，没有治理通货紧缩的经验。在国际上，也是治理通货膨胀的经验比较多，一般都是采取“关水龙头”的做法，包括控制银行货币投放量、提高利率、控制财政支出等。治理通货紧缩，最关键的是扩大需求。为此，党中央、国务院果断决策，实施了积极的财政政策，实质上就是扩张的财政政策，主要是通过发行长期建设国债、增加财政赤字、扩大政府支出，特别是增加投资性支出等来扩大需求，拉动经济增长，主要措施包括：

一是发行长期建设国债，带动全社会固定资产投资。1998～2004年累计发行了9100亿元的长期建设国债，集中力量建成了一批关系国民经济发展全局的重大基础设施项目，同时带动了社会投资特别是民间资本的跟进。

二是调整税收政策，刺激需求增长。对涉及投资、消费及进出口的税收政策及时作了相应的调整，分别实行了对符合国家产业政策的技术改造项目国产设备投资按40%的比例抵免企业所得税、对国家鼓励发展的外商投资项目和国内投资项目的进口设备在规定的范围内免征关税和进口环节增值税、停征固定资产投资方向调节税、恢复征收居民储蓄存款利息个人所得税、分三年将金融保险企业营业税税率由8%降至5%，以及多次提高出口货物增值税退税率等政策措施。

三是调整收入分配政策，改善居民消费心理预期。连续四次调整机关事业单位职工工资，建立艰苦边远地区津贴制度，实施机关事业单位年终奖金制度。同时，增加社会保障投入，提高社会保障水平。四是规范收费制度，减轻社会负担，推动扩大消费。1998年以来，取消行政事业收费项目1805项，共减轻社会负担1417亿元；农村税费改革不断深化，农民负担明显减轻。五是支持国民经济战略性调整，促进国有企业改革和产业结构优化。在稳健的货币政策的配合下,积极的财政政策基本完成了预期的宏观调控目标：加强了基础设施建设，调整了经济结构，促进了企业技术改造，提高了居民的收入，但最大的功劳还是拉动了经济增长，国债投资每年拉动GDP增长1.5～2个百分点，平均每年拉动1.8个百分点，从而避免了我国经济的大起大落。期间，我国经济增长速度基本上保持在7%～9%之间，又一次实现了“软着陆”。

3．两次财政宏观调控的启示在这两次财政宏观调控的成功实践中，我们至少可以得到两点启示。

第一，在社会主义市场经济条件下，既要发挥市场配置资源的基础性作用，又要加强和改善宏观调控。两者相辅相成，不可或缺。财政政策也包括货币政策，是党中央、国务院实施宏观调控的重要政策工具和经济手段，其主要作用在于消除经济周期中的不健康、不稳定因素，弥补市场的不足，促进国民经济持续稳定较快发展。正确地运用财政政策，不仅是加强和改善宏观调控的必然选择，也是落实科学发展观、完善社会主义市场经济体制的客观需要。实践证明，无论是扩张的财政政策，还是紧缩的财政政策，或是稳健（中性）的财政政策，只要运用得当，符合宏观经济发展需要，有利于消除经济运行中不稳定、不健康的因素，都是积极的、可持续的、有效的。

第二，财政宏观调控的灵魂或关键是审时度势、相机抉择。财政政策必须随着环境与对象的变化而适时适度地调整。要对具体经济情况作具体分析，并根据不同的时机，做出正确的抉择。宏观调控政策能不能发挥作用，关键在其是否基于对宏观经济形势正确、科学的判断之上。具体来说，要判断得早，动手得早，决策得早，这样作用也大，效果也明显，成本也低。换言之，是否采取扩张、紧缩或是稳健（中性）的财政政策，必须根据宏观经济运行态势和特定的宏观调控目标决定。经济太热了，财政宏观调控政策就要着眼于给经济降温；经济冷了，财政宏观调控政策就要着眼于给经济升温；经济冷热差不多的时候，财政宏观调控政策就要着眼于解决结构不平衡问题。

二、实行稳健财政政策是党中央、国务院根据经济形势发展变化和宏观调控客观需要作出的重大决策

（一）实行稳健财政政策是宏观经济形势发展的需要从2003年开始，我国的宏观经济运行出现了一些新的情况。2003年一季度GDP增长速度达9.9%，全年为9.1%。2004年一季度GDP增长速度为9.8%，二季度为9.6%，三季度为9.1%，四季度为9.5%，全年为9.5%。同时，从2003年开始，物价也走出通货紧缩的阴影，由负增长变成正增长。2004年居民消费价格总水平上涨3.9%。这些数据说明，我国经济走出了通货紧缩的阴影，经济增长进入新一轮周期的上升阶段，呈现出加速发展的态势。但另一方面，又存在经济结构不合理、经济增长方式粗放等问题。一是有些行业如钢铁、冶金、房地产、建材等发展太快，出现了局部过热；二是经济社会发展中还有能源、交通、农业、教育、公共卫生、社会保障等许多薄弱环节亟待加强。党中央、国务院很敏锐地看到了宏观经济运行中存在的问题，从2003年起，及时采取了一系列的宏观调控政策，初步消除了经济发展中的不稳定、不健康因素，避免了经济出现大的波动。但一些深层次问题还没有完全解决，主要是粮食增产和农民增收的机制尚不完善、固定资产投资反弹压力大、能源和运输瓶颈约束依然突出等。在这种宏观经济形势下，党中央、国务院决定进一步采取措施加强和改善宏观调控，在继续实行稳健货币政策的同时，2005年开始调整财政政策取向，由扩张性的积极财政政策转向稳健财政政策。这是党中央、国务院对宏观经济发展形势的科学判断和准确把握，是贯彻科学调控观和加强财政宏观调控的重要表现。

（二）2004年财政部门贯彻落实中央宏观调控决策的情况2004年以来，财政部门充分发挥职能作用，主动服务大局，认真贯彻落实中央的宏观调控政策，突出从加强农业特别是粮食生产这个薄弱环节和控制部分行业固定资产投资过快增长两个方面，促进加强宏观调控，取得了明显成效。

1．采取更直接、更有力的支农政策措施，促进粮食增产和农民增收近几年来，我国在农业结构调整等方面取得很大成绩的同时，也出现了一些新问题：一是耕地面积和粮食播种面积大量减少；二是粮食产量连年下降。由于粮食供求紧张，粮价就上来了。粮价一上来，所有和粮食有关的副食品价格也就涨起来了。为此，中央在2003年就确定了从农业特别是粮食生产入手加强和改善宏观调控的方针。根据党中央、国务院的部署，2004年以来，财政部门采取了多项支农措施，促进粮食增产和农民增收。概括起来讲，主要就是“两减免三补贴”。

“两减免”的主要内容：一是稳步推进减免农业税改革试点工作；二是取消除烟叶外的农业特产税。“三补贴”的主要内容：一是全面推开粮食直补工作；二是对13个粮食主产省水稻、小麦、玉米、大豆等品种实施良种补贴；三是认真落实稳定农业生产资料价格的财税优惠政策。2004年，中央财政落实“两减免三补贴”政策共安排补助支出313.2亿元。与此同时，中央财政还积极采取以下支农政策措施：一是主动配合调增用于农业的国债项目资金，2004年安排380亿元；二是为缓解因粮食等基本食品价格上涨对社保对象生活带来的影响，从2004年下半年起提高企业退休人员基本养老金标准增支22.5亿元，追加城市低保补助资金10亿元；三是新增农业综合开发资金主要用于粮食主产区，并将改善农业生产条件的63.16亿元资金由有偿使用全部改为无偿投入；四是认真落实教育、卫生、文化新增支出主要用于农村的政策；五是取消、免征、降低了十几项涉农行政事业性收费；六是支持农村劳动力转移培训200多万人，其中有80%左右的人实现就业。

上述政策措施，有力地促进了农业发展，大大调动了农民生产粮食的积极性，使粮食生产出现了转机，确保了中央从农业特别是粮食生产入手加强和改善宏观调控战略的顺利实施，为调控整个经济奠定了良好基础。由于政策好、天帮忙、人努力，2004年粮食总产量实现了历史性的恢复，增加了775亿斤，差不多达到了9400亿斤。由于粮价上涨等因素，2004年农村居民人均纯收入实际增长6.8%，是1997年以来增长最快的一年，增幅比2003年提高2.5个百分点。有关部门、专家学者和广大农民也认为，2004年是一个时期以来支农政策最实、力度最大、落实最快、效果最好的一年，是农民增产最多、增收最多、发展最好的一年。

2．适当调整财政投资的方向、力度和进度，有效减缓投资增长过快势头2004年初，党中央、国务院未雨绸缪，果断科学决策，中央预算安排国债项目资金1100亿元，比上年减少了300亿元。在实际执行过程中，根据经济发展形势和中央宏观调控的要求，一方面，为体现“五个统筹”的精神，财政部门主动配合调整国债项目资金的使用方向，有保有压，重点保证重大在建项目、农林水利、教科文卫、能源、县乡公路等方面的需要，对其他投资项目宜缓则缓，特别是对部分过快增长行业投资项目暂缓下达资金预算。在此基础上，切实加强国债项目资金预算管理，把好审核关，并严格按工程进度拨款。全年结转国债项目资金456.92亿元。另外，适时调整房地产行业的有关减免税政策，并通过调整土地出让收益支出结构、将部分土地出让金用于农业土地开发等措施，在加大支持农业的同时控制城市扩建速度。这些措施，为有效实施宏观调控，促进经济社会协调发展，发挥了积极作用。

3．积极推进出口退税机制改革，促进外贸发展2004年，按照“新账不欠，老账要还，完善机制，共同负担，推动改革，促进发展”的改革原则，各级财政会同有关部门密切跟踪出口退税机制改革情况，足额安排出口退税资金，积极组织协调，及时完善相关办法，确保了改革的顺利实施。除及时办理当年出口退(免)税2187.74亿元、确保正常需要和“新账不欠”外，还通过使用超收收入，利用由于实行国库集中支付改革而增加的中央库款余额，全部清偿了历年欠企业和地方的出口退税。这项改革的成功推进，提高了国家信誉，维护了政府形象；有效缓解了出口企业和地方财政资金紧张状况，降低了出口企业的财务成本，增强了企业的竞争和发展能力，推动了出口大幅增长，全年增长35.4%；促进了财政收入体制的完善，提高了地方政府参与出口退税管理的积极性。

三、稳健财政政策的主要内容

稳健财政政策不仅是财政政策名称和赤字规模的调整变化，更是财政政策性质和导向的根本转化，具有新颖的、丰富的、深刻的科学内涵。

随着财政政策由“积极”向“稳健”的转变，财政在经济社会协调发展中的职能作用将发挥得更加积极。稳健（中性）财政政策的主要内容概括起来，就是四句话，十六个字：控制赤字、推进改革、调整结构、增收节支。（一）控制赤字就是适当减少中央财政赤字，但又不明显缩小，松紧适度，重在传递调控导向信号，既防止通货膨胀苗头的继续扩大，又防止通货紧缩趋势的重新出现，体现加强和改善宏观调控、巩固和发展宏观调控成果的要求。具体来说，就是中央财政赤字在今年3000亿元的基础上，保持稳定或逐步缩小，随着经济发展和GDP的不断增长，财政赤字占GDP的比重会不断下降（2003年实际为2.7%；2004年预算为2.5%，今年预算为2%）。这样做既便于保持一定的财政赤字规模，集中必要资源，有效支持发展是执政兴国第一要务战略的实施，又便于保持一定的调控力度，促进经济“软着陆”，体现财政收支的增量平衡取向，体现按照财政可持续发展要求积极防范和化解财政及经济风险取向。

为了大家了解和理解“控制赤字”的内涵实质，在这里我强调两个问题：

1．关于财政风险问题衡量财政风险主要看两个指标，一个是财政赤字占GDP的比重，一个是国债余额占GDP的比重。近些年我国财政赤字占GDP的比重没有超过3%，去年降到2.5%，今年及以后还可以更低。与西方主要国家比，我们的比重是低的，美国超过了3%，法国、德国都在3%以上。2004年我国国债余额占GDP的比重是21.7%，国际上通行的指标是不超过60%。但实际上，我国的隐性债务不少：一是前几年银行改革，剥离了不少不良资产，同时发行了特别国债增加银行资本金；二是出口退税历史欠账、粮食企业挂账；三是县乡政府债务；四是社保基金缺口；等等。如果把这些都算上，我国的债务余额占GDP的比重就不是21.7%了。所以我们必须未雨绸缪，防患未然，重视和防范财政风险。

2．关于赤字削减问题根据当前及今后的经济社会发展形势，我国的赤字规模还得保持基本稳定。一是政策需要保持相对的连续性，国债项目的投资建设有个周期，在建、未完工程尚需后续投入。据国家发改委提供的数字，2004年底，在建的国债项目资金总规模达到了8500亿。如果现在停下来，都变成半拉子工程了，损失太大。二是这几年国债投资每年拉动GDP增长1.5～2个百分点，如果把国债投资马上停下来，会对经济造成较大负面冲击。三是西部大开发、振兴东北地区等老工业基地、支持中部地区崛起等需要增加投资。四是完善社会主义市场经济体制、推进和完善各项经济社会改革需要改革成本，需要政府拿钱支持。五是落实科学发展观、构建和谐社会、提高党的执政能力需要强大的物质基础，需要政府增加支出，加强和提高公共服务，提供更多、更好的公共产品。六是国际国内形势还有很多不确定因素，如国家安全因素、恐怖主义因素、石油因素，等等。因此，维持一定的赤字规模，保持一定的调控能力，有利于主动地应对国际国内各种复杂的形势。综上所述，现在还不能一下子把赤字削减了。实施稳健（中性）的财政政策，不是说马上就削减赤字，而只是一个导向，逐步往这个方向走。这种在传递松紧适度政策信号的同时求得渐趋中性的做法，不仅符合中国国情，而且也是欧盟等国家在由扩张性财政政策转向中性财政政策时的经验选择。

（二）推进改革就是转变主要依靠国债项目资金拉动经济增长的方式，按照既立足当前，又着眼长远的原则，在继续安排部分国债项目投资，整合预算内基本建设投资，保证一定中央财政投资规模的基础上，适当调减国债项目资金规模，腾出更多财力，用于支持体制改革和制度创新，为市场主体和经济发展创造一个良好、公平和相对宽松的财税环境，建立有利于经济自主增长和健康发展的长效机制，体现转变经济增长方式的要求。

当前重点要推进以下四项财税改革：

1．将生产型增值税调整为消费型增值税

生产型增值税相当于对投资还要征一道税。1994年进行税制改革时，我国处于通货膨胀的状态之中，这样设计符合当时经济和财政发展实际，有利于控制投资。但对治理通货紧缩而言就是逆向调节了，会影响企业投资和技术改造的积极性，不利于促进经济发展。同时，这种税制也不符合国际潮流。目前，全世界只有中国和印尼两个国家还在实行生产型增值税。为了增强企业活力和竞争力，拉动内需，提高经济自主增长能力，必须根据国内国际形势的新变化将生产型增值税改为消费型增值税。当然，现在有些人对将生产型增值税改成消费型增值税有两点担心。一是担心财政能不能承受减收的压力。从某种意义上讲，实行消费型增值税就是给企业减税，按照现在的规模，财政一年要少收1500亿元左右。但我认为，从发展经济大局角度来考虑，财政可以也应该承受。财政宁愿现在紧一点，也要让市场主体企业富起来，增强他们做蛋糕的积极性，从而增强财政将来分蛋糕的可能性。实施消费型增值税后，必然会增强企业进行技术改造的积极性和能力。同时，也等于给了企业1500亿元资金，正好与现在的国债规模相当。这1500亿元对经济发展和企业竞争力提高等的促进作用是非常大的。虽然财政现在可能少收1500亿元，但三五年后企业交给国家的绝不是1500亿元，可能是3000亿元、5000亿元。二是担心影响宏观调控，不利于控制投资。我认为不会。一方面，我们采取了投资过热行业暂不纳入试点范围和实行增量抵扣等办法；另一方面，企业投资是要进行成本收益核算的，也就是说，会很慎重，会考虑风险。从东北老工业基地进行的增值税转型试点情况看，效果已初步显现。我们希望通过试点后加以完善，尽快地把这项改革在全国范围内推开。

2．加快推进内外资企业所得税两法合并准备工作

现在我国对内、外资企业分别实行不同的所得税制，虽然内、外资企业所得税的名义税率相同，但由于外资企业比内资企业享受更多的税收优惠，外资企业比内资企业实际税负低10个百分点左右。也就是说，内资企业实际上享受的是不公平待遇，是捆着膀子与外资企业竞争。在改革开放初期，这样做虽有失公允，但有利于吸引外资和扩大开放，是必要的。目前，我国改革开放已发展到一个新的阶段，特别是在我国加入世贸组织后，市场更加开放，内资企业税收负担比外资企业高，既不利于平等竞争，也不符合世贸组织规则要求，必须尽快完善新的企业所得税法草案，把两套企业所得税制合并起来，在适当调整税率的同时，实行统一的税收制度和税收政策。在此基础上，依法加强税收征管，使名义税率和实际税负尽量接近，以利于改善投资环境，促进公平竞争。我们相信，中国是一个稳定、欣欣向荣和充满发展潜力的国家，政治稳定、社会稳定，市场机制和法制建设不断完善，统一内外资企业所得税，不会影响外资企业到中国投资的积极性。

3．继续推进农业税改革公务员之家版权所有

本届政府宣布五年内取消农业税，2004年已经走了一大步，今年、明年怎么办，大家都很关心。今年，在全国大范围大幅度减免农业税：592个国家扶贫开发工作重点县一律实行免征农业税；2004年农业税税率降低1个百分点的省份再降低4个百分点，2004年农业税税率降低3个百分点的省份再降低2个百分点；在全国范围内免征牧业税。到目前为止，已经明确免征农业税的省份新增加19个，加上去年已经免征和基本免征农业税的8个省份，2005年可提前实现免征农业税的省份将达到27个，涉及农业人口约7亿人。其余的河北、山东、广西、云南4省（区）2005年有217个县也将免征农业税。2006年起全国将全部取消农业税，并由中央财政按规定给予转移支付补助。这样一来，五年的目标三年就完成了。在推进农业税改革的同时，要积极研究推进配套改革，巩固和发展取消农业税的成果，主要包括乡镇机构改革、农村义务教育管理体制改革、县乡财政管理体制改革。否则，取消的农业税就可能又会以别的什么形式重新出现，“黄宗羲定律”就很难突破。如果乡镇机构改革不能取得进展，特别是财政供养人员不能减少或者不能控制住，农民负担可能马上就会反弹。如果不能确保农村义务教育正常经费需要，农村义务教育很可能又成为乱收费的口子。

4．进一步完善出口退税机制改革

出口退税机制改革政策实施一年多来，运行平稳，取得了阶段性成效，但同时也存在出口产品征税与退税不匹配等问题，口岸城市及部分东部地区的财政压力较大。我们将根据2005年一季度出口退税执行情况，在进一步调查研究的基础上，按照既有利于东部地区保持较快发展势头，又合理调节地区之间财力分配，促进协调发展；既保证出口退税具有稳定的资金来源，又解决出口退税负担不均衡问题；既适当集中财力，又有利于外贸与经济正常发展的总体思路，在保持分税制财政体制基本稳定的情况下，于上半年内制订并报批出台完善出口退税负担机制的办法和措施，进一步理顺中央和地方的财政分配关系。

（三）调整结构就是在对总量不做大的调整和压缩的基础上，进一步按照科学发展观和公共财政的要求，调整财政支出结构和国债项目资金投向结构，区别对待、有保有压、有促有控，对与经济过热有关的、直接用于一般竞争性领域等的“越位”投入，要退出来、压下来；对属于公共财政范畴的，涉及到财政“缺位或不到位”的，如需要加强的农业、就业和社会保障、环境和生态建设、公共卫生、教育、科技等经济社会发展的薄弱环节，不仅要保，还要加大投入和支持的力度，体现提高财政资金使用有效性的要求，体现落实“五个统筹”和调整经济结构的要求。随着我国经济持续稳定快速发展，财政收入蛋糕会越来越大，但怎么把它花好，任务还很艰巨，还有很多文章可以做，至少在调整结构上大有文章可做。另一方面，当前我国财政支出规模一年有30000亿元左右，财政收入增量2000～3000亿元，都比较大了。要用好这些钱，也必须在结构调整上做文章。为此，本届财政部党组在工作思路中，提出要“用活两大存量”，即用活粮食风险基金存量和长期建设国债投资存量。这里我着重给大家介绍一下。

1．调整粮食风险基金的使用方式

目前，中央和地方财政一年用于粮食的补贴达700多亿元，其中粮食风险基金302亿元，但主要补在流通环节，农民直接受益甚少，国有粮食企业在补贴之外，每年还发生亏损挂账100亿元以上。因此，必须改革现行体制，以调整转变粮食补贴方式为突破口，将原来通过流通环节的间接补贴改为对种粮农民的直接补贴，让农民直接得益。调整粮食风险基金的使用方式，实行对种粮农民直接补贴，是一项意义深远的改革，不仅可以盘活补贴存量，提高补贴效率，还可以增加种粮农民收入，有利于推进粮食流通体制市场化改革。这项工作2004年已经试行，效果很好。

2．调整长期建设国债使用方向和结构

实行稳健财政政策必然要求调整长期建设国债使用方向和结构。一方面，这几年国债投资主要用于基础设施建设，成效很大，目前建成的以及即将建成的项目已基本满足国民经济发展的需要，下一步长期建设国债使用方向应作适当调整。另一方面，当前我国经济发展正处于经济周期的上升阶段，既要防止通货紧缩，又要防止通货膨胀，通俗地说，就是既要治“冷”，又要治“热”。为了保持和巩固我国经济发展的良好势头，必须适当调减长期建设国债规模，腾出资金用于支持税制改革和其他方面体制创新，推动解决制约经济社会发展的瓶颈问题，为经济社会长远协调发展打基础。要在充分发挥市场机制作用的同时，整合国债投资和预算内基本建设资金，并按照“五个统筹”对财政资源配置提出的新要求，大力调整其使用方向和结构，逐步减少对一般竞争性和经营性领域的直接投资，增加用于公共服务和公共产品方面的投入，大力促进经济社会和人的全面发展。当然，调减长期建设国债后，要相应增加预算内的经常性建设投资。今年我们增加中央预算内经常性建设投资100亿元。

（四）增收节支一方面，在总体不增税负或略减税负的基础上，通过严格依法征税，堵塞各种漏洞，把该收的收上来，确保财政收入稳定增长。应收尽收本身就是宏观调控。另一方面，严格按预算控制支出特别是控制一般性支出的增长，在切实提高财政资金的使用效益上花大力气，下大功夫，体现配合宏观调控和建立节约型社会的要求。要在继续深化预算管理制度改革的基础上，积极探索建立财政资金绩效评价制度，加强监督管理，制止铺张浪费，通过提高财政资金的使用效益来替代一定财政资金的增量需求，体现壮大财政实力、控制财政支出、提高资金使用效益的要求，体现经济增长方式转变的要求。我认为，在控制财政支出方面很有余地。现在一方面是没有钱花，一方面是铺张浪费严重。同志曾经说过：“贪污和浪费是极大的犯罪。”我们要在制止浪费上多做文章，切实贯彻“两个务必”精神，把钱花好，花出效益来。