中外国有资产管理模式比较研究

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党的十六大报告中指出“继续调整国有经济的布局和结构，改革国有资产管理体制，是深化经济体制改革的重大任务。在坚持国家所有的前提下，充分发挥中央和地方两个积极性。国家要制定法律法规，建立中央政府和地方政府分别代表国家履行出资人职责，享有所有者权益，权利、义务和责任相统一，管资产和管人、管事相结合的国有资产管理体制”这一精辟的论述，为深化国有资产管理体制改革指明了方向，国有资产管理体制的改革是一个不断发展完善的过程，深层次的体制问题和矛盾，会随着国有资产管理体制改革的实践，进一步显露，需要不断探索研究、不断解决完善，与时俱进。

一、国有资产管理、监督、运营新体制的定位与基本框架

国有资产是以国家作为出资者而形成的、并在法律上得以确认属于国家的资产。我国现存的国有资产大体可以分为两类：一类是经营性国有资产，另一类是非经营性国有资产。二者区别在于前者是资本类(要求价值增值)的国有资产，后者是非资本类(不要求价值增值)的国有资产。

国有资产管理、监督、运营新体制是国有资产的管理、监督、运营的制度化形式，它涉及国有资产的管理、监督、运营主体，作为管理、监督、运营对象的国有资产界定，以及管理、监督、运营国有资产的方式和与之相适应的组织制度等方面的内容。

社会主义市场经济中国有资产管理、监督、运营新体制基本框架有以下主要特点。

1．国有资产所有权的模式。国有资产所有权初始委托—模式，至少有四种可能：一是将国内全部国有资产的所有权只委托中央政府，地方政府不具有国有资产所有权的职能；二是将国内全部国有资产的所有权，由中央政府作为初始者，再由中央政府将其中地方性国有资产的所有权，委托地方政府(国有资产所有权的二级)；三是由中央政府和地方政府分别作为全国性国有资产所有权和地方国有资产所有权的初始者；四是将国内全部国有资产只委托地方政府，中央政府不具有国有资产所有权的职能。

2．构建国有资产管理、监督、运营新体制的“三个分离”原则。在明确了国有资产所有权的初始者，并界定了中央政府和地方政府各自所所有权的国有资产范围的基础上，应该按照“三个分离”的原则，构建国有资产管理、监督、运营体制的基本框架。即在政府机构的设置上，必须使政府国有资产所有权职能的机构与政府执行社会经济管理职能的机构分离；在国有资产的管理、监督与运营方面，必须实行政(监管)企(运营)分离；在国有资产的运营中，必须实行资本经营与生产经营的分离。

3．国有资产管理、监督、运营新体制中不同层级之间的关系。在国有资产管理、监督、运营新体制中，不同层级之间的联系不再是行政性的，而是产权性的。其制度化形式，即国有资产的出资人制度和产权代表制度。国有资产出资人制度的核心内容，是确定谁是企业的国有资产出资者。在国有资产管理、运营体制中，它涉及两个层级的关系：一是政府的国有资产所有权机构，作为国有资产授权经营主体的出资者，与国有资产被授权经营主体之间的关系；二是国有资产授权经营主体，作为其出资企业的出资者，与其出资企业之间的关系。

产权代表制度是企业的出资者对其出资企业实施影响和予以监督的制度安排。在国有资产的管理、运营新体制中，产权代表由出资者委派，在承资企业中代表出资者的利益，并对出资者负责。由出资者委派的产权代表；主要有三种类型：一是向承资企业派出的董事会成员；二是向承资企业派出的监事会成员；三是向承资企业派出的财务总监。这三种类型的产权代表在责任方面有所不同：出资者委派的董事会成员，通过在董事会中的表决权，体现出资者的意志；出资者委派的监事会成员，通过对承资企业董事会的决策活动和经营班子的经营管理活动的监督，保障出资者的利益；出资者委派的财务总监，作为出资者的财务代表，专项监管承资企业的财务活动。

综上所述，与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的基本框架概括为：国有资产全民所有，中央、省市政府初始，国有资产经营机构授权经营，对国有独资和国有控股企业建立国有资产出资人制度和产权代表制度。

二、我国探索国有资产管理、监督、运营新体制改革的实践

我国的国有资产管理体制，在传统的计划经济体制下就经历了多次变革，但与现在建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营新体制的改革，是根本不同的。

我国国有资产管理体制面向社会主义市场经济的改革进程，以深圳市1987年成立全国第一个专门的国有资产管理机构和1988年国家国有资产管理局的成立为标志。

1987年，深圳市政府为了解决政府机构改革中行业主管部门撒消之后，国有资产管理相对弱化和国有资产流失的问题，设立了国内第一个专门从事国有资产产权管理职能的政府机构——深圳市投资管理公司(行政性公司)。深圳市投资管理公司主要的任务是：公司受市政府的委托，管理市属经营性国有资产，享有收益权和投资权。

1988年组建的国家国有资产管理局(作为国务院直属局，归口财政部领导)，代表国务院专司国有资产管理职能，是国有资产所有者的总代表。其任务是：对中华人民共和国境内外的全部国有资产行使管理职能，重点是管理国家投入各类企业的国有资产，并按照“统一政策，分级管理”的原则，逐步建立从中央到地方的国有资产管理体系。国家国有资产管理局的成立，标志着我国的国有资产管理新体制开始从国家总体上突破计划经济体制的框架。它为我国国有资产管理体制走向社会主义市场经济，奠定了重要的基础。此后，各省、自治区、直辖市政府和国家机关各部门也相继设立了专司的国有资产管理机构，确定了相应的编制，配备了专职人员，形成了包括中央政府和地方政府在内的全国性的国有资产管理体系。

1988年以后，我国国有资产管理新体制改革实践中的具体做法，大体上可以归结为三种具有代表性的模式，即深圳、上海最先试行并持续至今的“深沪”模式(辽宁省“两委”归一模式、吉林省“决策会议”模式、珠海市“一委两局”模式与“深沪”模式相似)；国内其他地区和1994-1998年中央政府所采取的“一体两翼”模式；1998年国务院机构改革后形成的“98”模式。

1．“深沪”模式。作为全国改革开放的试验区，深圳市在1992年9月成立了深圳市国有资产管理委员会，形成了深圳市国有资产管理委员会、国有资产经营公司和国有资产控股、参股企业“三个层次”的国有资产管理体制。

在第一个层次上，国资委的设立，实现了政府国有资产所有权职能的机构与社会经济管理职能的机构分离；在第二个层次上，国有资产经营公司的设立，实现了国有资产的运营职能与国有资产的监管职能的分离。与此同时，在第二个层次与第三个层次之间，既实现了企业出资者所有权与法人财产权相分离的现代企业制度的产权规范，又在政企分开的基础上，建立了科学的国有资产出资人制度和产权代表制度，解决了第三个层次的企业中，国有资产出资人“缺位”的问题。

上海市在构建社会主义市场经济体制中，积极探索国有资产管理新体制改革。1993年，成立了以市委、市政府主要领导和市政府各有关部门主要负责人组成的上海市国有资产管理委员会，建立起与深圳市的基本构架相同的“三个层次”的国有资产管理体制。

参照深圳、上海国有资产管理体制改革的经验，天津、河北、浙江、安徽、海南、青孩陕西先后成立了国有资产管理委员会，办事机构国资办与财政厅(局)合并；黑龙江、湖北、山东、江苏、内蒙古、福建、广东成立国有资产管理委员会，办事机构有的称国有资产管理中心，有的称国有资产管理小组。武汉、厦门、青岛等市也按“深沪”模式进行了国有资产管理体制的改革。

2．与“深沪”模式相似的辽宁“两委归一”、吉林“决策会议”、珠喊一委两局”模式。1999年底，辽宁省成立了省国有资产管理委员会，并与企业工委合署办公，即“两委归一”模式，省国资委专门负责省直经营性国有资产的管理。新组建的机构是国有资产的出资者，同时也是国有资产监管者，是将企业经营、监督的权利与责任统一于一身的独立的实体组织机构。以出资人的身份，从过去政府对企业的实物管理转变为价值管理，以确保国有资产的保值增值“两委归一”，即“两块牌子一套人马”，国有资产管理体制中管人、管资产和管监督的职权实现了统一。

1999年2月，吉林省采用非政府机构——“决策会议”模式，进行了“两级出资、三级架构”的国有资产管理体制的改革“两级出资”，第一级是国有资本营运决策会议，第二级则是资产营运机构“决策会议”对营运机构行使出资人职能，营运机构则对其所投资的企业行使资本的所有者职能“决策会议”与营运机构再加上营运投资的企业，三者共同构成了“三级架构”“决策会议”由分管该行业的副省长任主任，成员包括行业专家、学者及有关厅局负责人。作为向企业决策提供指导意见的非常设机构，“决策会议”根据需要不定期召开，其秘书处作为一个常设的咨询机构存在。2001年下半年，省委企业工委成立，负责企业领导班子的人选推选责任。工委将企业领导人选按1：2的比例向省委提出，省委通过后再提交给“决策会议”，“决策会议”最终决定由谁出任企业领导。企业工委掌握企业领导配备的初筛权，“决策会议”掌握了否决权“吉林省决策会议”模式的优点在于实现了政资、政企的分开，但不完整的是人事决定权。

珠海市委、市政府从珠海的实际出发，从1999年开始，建立了以企业工委、国经局、董事管理局，即“一委两局”管人与管事、管资产相结合的国有资产管理体制，并建立和完善了国有资产管理部门监管——资产营运机构运营——企业经营的“三层架构”“一委两局”的主要职能：(1)代表市政府作为国有资产出资人，行使国有资产占有、使用、处置、收益等权责，对国有资产保值增值承担责任。(2)负责市属企业党组织建设和领导班子建设，委派企业董事会成员和选择聘免经营班子成员，向国有企业委派财务总监、独立董事。(3)负责市属国有企业重大投资决策、重大产权变动、重大人事任免事项管理。(4)负责市属国有企业建立现代企业制度，健全法人治理结构。(5)负责制定或拟定市属国有资产经营管理的政策法规，推进国有经济结构调整和国有企业改革工作。

珠海市的国有资产管理体制，即“一委两局”。它一是从过去的管理“国有企业”到经营“国有资本”，从政府职能管理到出资人管理，从搞好国有企业到确保国有资产保值增值。二是它“既行使政府管理国有资产的行政职能，如产权登记、清产核资等；同时也行使国有资产的产权人职能。这种双重职能的一体化，强有力地推进企业改革、国有经济结构调整战略决策的顺利实施。三是“一委两局”“三块牌子，一套班子”的组织体制，从理论到实践上解决了以往国有资产管理体制中出资人定位不明，职能不清的缺陷，较好地实现了“政企、政资、政事”的分开和“管人、管事、管资产”的结合。解决了政府微观经济管理职能多头化的问题，明确了国经局行使微观经济管理职能，政府其他职能部门行使宏观经济管理职能，使国有资产管理的经济性和社会性的双重目标得到统一。

3．“一体两翼”模式。除了上面提到的城市之外，全国较大部分省区市，包括中央政府，在1998年前的国有资产管理体制，基本上都是实行“一体两翼”的模式，即以财政部门为主体，国有资产管理局和税务局作为其“两翼”，归口财政部门管理。

比较“一体两翼”模式和“深沪”模式，虽然都已走出了传统的计划经济体制，但从社会主义市场经济的角度看，“一体两翼”模式带有明显的计划经济色彩，而“深沪”模式则更具有社会主义市场经济的特征。

4．“98”模式。1998年，伴随着国务院机构改革中国家国有资产管理局的撤并，在我国国有资产管理体制改革的进程中，展示出一种不同于以往实践的模式。我们将这种模式简称为“98”模式。与“深沪”模式所代表的体制趋势相比，“98”模式将国有资产的出资者所有权分别由不同的政府部门行使，取消专司国有资产所有权职能的机构。由作为社会经济管理部门的财政部(地方财政厅局)兼司国有资本金基础管理职能，行使收益及产权变更管理职能；由同样作为社会经济管理部门的经贸委对国有企业行使重大投资、技改投资的审批及产业政策的制定、国有企业的破产管理、兼并、改制等监管职能；国家计委则行使基本建设投资管理职能；由组织部、大企业工委行使选择经营者的职能；劳动部掌管企业工资额的审批，即“五龙治水”的国有资产管理体制。

三、国有资产管理、监督、运营新体制模式的选择

从比较有代表性的“深沪”模式、“一体两翼”模式和“98”模式的情况来看，“一体两翼”模式具有明显的过渡性和暂时性“98”模式则与一些市场经济国家所采取的国有资产管理体制类似。从这个意义上说，建立与社会主义市场经济相适应的国有资产管理、监督、运营体制，可在“深沪”模式和“98”模式之间选择。

从有些国家的情况看，由于执政党的更替和不同时期该国执政党对国有经济的不同政策，国家的国有资产管理体制始终处在不断的变化之中。有的国家是在政府机构中设置部级的专职国有资产管理部门；有的国家是由政府的社会经济管理部门兼管，并在这些部门中设置专门的国有资产(国有企业)管理机构；有的国家是在政府机构中设置高层的非常设机构与有关主管部门专司国有产权管理职能的司(处)相组合的构架。

1．意大利、俄罗斯的国有资产管理体制。意大利政府在1956-1993年间，设置了专职的国有资产管理部门——国家参与部(又称控股部)。根据国家有关的法律规定，国家参与部成立以后，原来分属财政部、国库部、工业与贸易部、内阁部长委员会或有关部的部长管理的国有股份和国家参与制企业的职责，都移交给国家参与部。国家参与部的主要职责是：通过各国有控股公司全面管理国家在各个经济部门参与企业股份；任免各国有控股公司的领导人；监督、协调本系统各部门的活动；向国有控股公司总的指导方针，保证国家经济政策的贯彻和政府规定的各项社会经济目标的实现。

俄罗斯在实施“私有化”政策之前，并没有专门的国有资产管理部门，国有资产的管理职能，分散在政府的各有关部门。20世纪90年代初期的“私有化”运动，不仅造成了巨大的社会动荡，而且导致国有资产的大量损失。基于这种状况，俄罗斯于1997年成立了国有资产管理部，专门负责国有资产管理工作。

2．英国、美国、日本、巴西国有资产管理体制。英国政府通过国有企业局(国有控股公司性的非政府机构)管理和运作国有股权，并通过工业部或其下设的专职部门代表工业部，对国有企业局进行产权管理。工业部及其下设的这一专职部门的主要职责包括：(1)定期与国有企业局进行接触，向国有企业局传达工业大臣的指示。(2)根据工业大臣确定的国有企业局的财务目标和对国有企业局经营方针的指示，指导国有企业局的工作。(3)根据工业大臣提名和任命，负责国有企业局主席和决策层组成人员人事任免的具体工作，包括从国有企业局决策层成员中挑选国有企业局的副主席。(4)监督工业法规定的国有企业局的资金使用限额和国有企业局向企业的股份收购额和参股比例。

英国的国有企业局组建于1975年《1975年工业法》将国有企业局的职能界定为：建立或帮助建立工业企业，通过向企业提供资金维持现有的工业企业；推进或协助工业企业进行重组；将国家所有权扩展到盈利的制造企业中；促进参股企业的民主管理。国有企业局建立初期从工业部手中接管了政府在8家公众公司中拥有的股权，以后又购买了42家企业的股票。英国的国有企业和国有控股企业，是由国有企业局管理的，而不是政府直接控制的。国有企业局通过选派产权代表和股东大会表决等方式，对其出资的企业行使出资者所有权，对企业的生产经营活动不进行直接干预。

美国将投资于企业的国有资产和行政服务性国有资产分开管理，并受不同的法律监管。企业中的国有资产以“政府公司控制法”为基础，由财政部负责管理；行政服务性国有资产是以“美国联邦财产和管理法”为基础，由美国行政服务总局负责管理。

日本政府在大藏省内设理财局，作为专门管理国有资产有关事务的行政机构，并按照不同类型的微观组织形式，对直营事业(是由政府地方公共团体投资兴建并直接经营的国有企业)，特殊法人(是由国家投资，并由国家依照特别法律设立的特殊法人企业)和第三部门(由中央政府、地方公共团体、私人企业共同投资采取股份制形式经营的企业)的国有资产，实施不同的管理办法，由政府有关部门实施归口管理。

巴西政府于1979年在巴西国家计划部内设立国营企业控制署，作为专门负责管理国有资产(国有企业)的政府机构。国营企业控制署的主要职责是：(1)掌管调拨国有企业资金的权力，审批和监督国有企业和自治机构的预算。(2)审批国有企业信贷业务。(3)提出增加国有企业股本，收购或出售国有股权，国有企业利润分配的建议。(4)对国有企业的主要收支项目、外债、进口和能源消耗规定限额。

3．德国国有资产管理体制。德国的国有资产管理体制主要分为两个层次：第一个层次是非常设机构，主要以内阁会议或部际委员会的形式存在，负责有关国有资产管理和运营方面的重大决策。第二个层次是由各专业部设置的下属常设机构，具体负责本部所属国有企业的股权管理。

4．法国国有资产管理体制。法国政府设有专门的国有企业和国有资产管理机构，国家对国有资产所有权的职能行使和对国有企业的领导、监督，主要集中在人事任免、企业经营方向决定和财产管理等方面，并分别由不同的政府部门负责。国有企业的行政和业务管理，由对口的主管部门负责；投资决策主要由经济、财政与预算部负责；企业的产权与财务监管，主要由经济、财政与预算部和国家审计法院负责。法国政府的经济、财政与预算部是对国有资产行使监管和运营职能的最主要机构，主要职责是：(1)管理国有企业的资产，决定企业股票的出售或购买。(2)审批国有企业的年度财务计划。(3)决定投资的分配，对垄断性的国有企业投资分配，由该部所属的经济与社会发展基金机构决定。(4)决定企业补贴的分配，包括政府性亏损补贴和“计划合同”规定的补贴。(5)向国有企业派驻财政“监督员”，其任务是，列席公司董事会会议，参与公司重大决策，参与审批公司财务开支等。(6)税务检查和监督。(7)参与“国家一企业计划合同”的谈判，并由部长或部长代表在最后合同文本上签字。

从部分市场经济国家的国有资产管理体制的状况看，有许多类似于“98”模式的情况。在我国目前的条件下，是否能够选择“98”模式，关键在于我们必须搞清楚，为什么那些市场经济国家能够采取类似“98‘模式的国有资产管理体制。

我认为，如果国有企业的数量不多，政府是有可能管好企业的；如果国有企业主要集中在公共部门和自然垄断的部门，它们也的确应该由政府管理；如果国有经济的比重较小，亦无需它在国民经济的发展中发挥主导作用，政府的确不需要为管理国有资产和国有企业设立专门的机构，也无需将国有资产所有权职能的机构与管理社会经济职能的机构分设。

如果预期我国的国有经济在短期内也减少到那些发达市场经济国家的水平，选择“98”模式完全是可行的。但是，从我国现阶段经济发展的客观要求来看，国有经济还要在国民经济的发展中发挥主导作用，国有资产在社会总资产中所占的比重还较大，据财政部统计，截止2000年底，我国国有资产总量共计98859．2亿元，其中，经营性国有资产总量68612．6亿元，占总数69．4％；非经营性国有资产总量30246．6亿元，占30．6％。这么庞大的国有资产分布在全国各个地方、各个行业，分布在18万个国有企业中。因此，很难在全国范围全面推行“98”模式。

“深沪”模式符合社会主义市场经济对国有资产管理、监督、运营新体制的基本要求，应该以它所代表的趋势作为我国今后国有资产管理体制改革的目标。但是，从“深沪”模式目前的状况来看，有些方面还需要进一步改进与完善。必须从建立现代企业制度的目标出发，按照《公司法》的要求，规范国有资产授权经营主体与其出资企业之间的关系。

改革现有国有资产管理体制，是深化国有企业改革迫切需要解决的重大问题。改革开放以来的实践表明，现行的由国务院作为国有资产出资人唯一代表，并由多个部门分割行使出资人职能，管人的不管资产，管资产的不管事，管事的不管人“五龙治水”管理、监督、运营国有资产的办法，难以对全国国有资产有效行使出资人职能，难以对国有资产全面负责。这种多头管理国有资产的弊端：一是政府要行使社会管理和国有资产管理者的双重职能，造成国有企业不得不承担社会效益和经济效益双重目标。在这种体制下，国有企业既可以靠行政权力获得垄断利润，也要承担政策性亏损，导致经营行业扭曲，缺乏竞争活力。二是政企不分、政资不分的格局难以改变，许多方面仍沿用计划经济的直接管理方式。三是产权国家所有，权能部门分割，统一所有权被分割，形成了部门所有制，从而形成了“权力真空”，没有一套可以追溯产权经营管理责任的体制。四是企业内部国有资产所有者缺位或虚位。国家所有者权益被侵蚀，造成企业法人治理结构不完善。这些问题的解决，只有通过深化国有资产管理体制改革。“公务员之家”版权所有

我认为，应该在认真总结上孩深圳、珠海国资改革经验的基础上，按照十六大报告的精神，依照法律法规，建立中央和地方政府分别代表国家履行分级管理的出资人职责的国有资产管理委员会。国有资产管理委员会只在中央、省市(地)三级设置，并建立“国有资产所有权行使机构一国有资产运营机构一国有资产控股、参股企业经营”的三层次运行体系；“国资委”把分散在各部门的国有资产管理职能归并整合起来，形成“管资产、管人、管事”相结合的，权利、义务和责任相统一的国有资产管理新体制“国资委”的具体设置，中央和地方可有所不同，或在不同的阶段有所不同，不要“一刀切”。在地方国有企业多的地方可单设国有资本所有权行使机构；而在国有企业少且多以公益性国有企业为主的地方，国有企业可由相应的公共经济管理部门代行使所有权职能，同时接受资产管理部门的相应监督。

总之，深化国有资产管理体制改革，应从实际出发、与时俱进、严格按照十六大的精神，积极探索符合社会主义市场经济要求的，有国际竞争力的，有效的国有资产管理、监督、运营的新体制。