安全生产许可联想的应对措施

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【摘要】本文通过对2004年首批受理企业安全生产许可证时发现的问题，结合十来年的实际效果有感而发。对存在的问题以及如何建立长效机制，使安全生产许可制度真正为生产安全保驾护航提出了自己的见解，供业内人士研究讨论。

【关键词】安全许可;安全条件;执行力;措施;落实

引言

《安全生产许可证条例》是2004年1月7日经国务院第34次常务会议审议通过，并于1月13日以国务院令第397号公布施行。它是我国安全生产领域一部非常重要的行政法规，条例所确立的安全生产许可证制度是一项重要的基本制度。它的根本目的是对危险性较大的企业实行统一的、具有市场准入性质的安全生产许可制度，提高准入门槛，严格规范安全生产条件，使不具备安全生产条件的企业不能投入生产，从源头上防止生产安全事故；它的重要目的是为负有安全生产监督管理职责的相关部门，特别是安全生产综合监督管理部门增加一个切实有效的监管手段，以进一步加大安全生产监督管理的力度；其最终目的是为了防止和减少生产安全事故，确保人民群众和财产安全，保证国民经济持续、健康发展，维护社会稳定。然而，十多年过去了，各类生产安全事故为什么总是不断呢？

1.安全生产许可证受理初期问题呈现

某市企业安全生产许可证申报自2004年11月8日开始受理，截至2005年1月11日，首批共受理各类建筑施工企业481家申报安全生产许可证。在首次受理过程中，发现问题如下：

1.1部分企业领导对安全生产许可证申报工作不重视，无专人负责，将如此重要且专业技术极强的申报工作交由财务和办公室等非安全管理专业人员来办理。且从事安全管理工作的人员对安全生产许可证申报事项却一无所知、有些甚至不管不问，试问：日后的安全生产工作如何开展？

1.2有的企业照搬套用老资料，其中很多规范标准陈旧过时，完全无法适应新的要求。如此缺乏责任心，势必与政府和行业要求相违背，害人害己。

1.3有的企业照搬抄袭别家企业的资料，或者干脆从网站上直接下载，造成雷同材料较多，对自身企业的安全生产管理不具备针对性，更不用说对企业日后加强安全管理具有纲领性的指导意义。

1.4部分企业没有设置专职安全管理机构，以安委会或安全领导小组代替专门的安全管理机构；有的企业无安全部门负责人，而是直接任命企业的法人或经理兼任安全部门负责人。

1.5部分企业不能针对本企业业务特点可能会导致的职业病种类制定相应的预防措施，对职业病危害因素不能识别，更不用说采取防控措施。

1.6有的企业不能根据企业资质经营范围的特点，详细列出危险性较大分部分项工程和事故易发部位、环节及有针对性和可操作性的控制措施和应急预案。对危险源不能准确判断，也无应急预案。

1.7部分企业制定的生产安全事故应急救援预案未根据事故级别和项目定人、定岗、定责，无救援组织、器材、设备，生产安全事故应急救援预案的制定起不到应急作用，也未对预案进行演练，指导性、可操作性差。

2.安全生产许可证复核期间问题呈现

根据上述问题的出现，监管部门于一年后组织对首批取得安全生产许可证的企业施工现场安全生产条件的落实情况进行了复核，通过对近80个施工现场的检查，其主要问题如下：

2.1施工现场安全生产管理规章制度不健全，仅仅写在纸上，挂在墙上，责任制未得到有效落实，施工方案缺乏针对性。

2.2现场安全管理档案资料不能如实反映施工安全全过程管理，现场情况与资料不一致，安全教育培训不落实，违章作业现象时有发生。

2.3部分项目实际负责人无安全生产考核证，项目经理、项目总监长期脱岗。

2.4现场专职安全员数量不按规定配备，兼职、挂职现象较多，甚至无安全员。

2.5项目部对专业承包企业的安全生产许可证以及相关负责人的安全考核证件把关不严或根本就不关心。

2.6高处作业安全防护措施不到位，越是临近作业面越是防护不严，特别是作业面几乎无任何防护措施，仅仅将下面相对作业活动较少地区进行防护当作形式处理。

2.7脚手架搭设不规范，方案没有针对性，基础、垫板、扫地杆、连墙件、内外防护等达不到规定要求。模板支撑体系紊乱，垫板、扫地杆、水平杆、步距、剪刀撑以及浇筑工艺不符合要求。

2.8机械设备档案管理混乱，资料不能反映从出厂到每个项目使用过程中的情况，现场只注重使用，忽视管养，草率检查，人证不符。

2.9监理单位的规划大纲和实施细则中没有针对安全生产的内容，监理人员缺乏安全知识和技能，安全意识不强，对施工组织设计、专项施工方案审查敷衍了事，对相关证件检查把关不严，对现场安全隐患不能正确识别或不及时报告，对安全隐患整改监督不力，不能正确履行安全监理职责。

3.应对措施

3.1建章立制，强化政府监管力度。政府和行业监管部门应制定切实可行的规章制度，结合行政许可、社会诚信等机制建设，明确奖惩标准，以规范制度约束各方行为。严格做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。无规矩不成方圆，设立企业白名单黑名单制度。对知法犯法者，严厉处罚，加入企业黑名单。政府监管部门可不定期进行明察暗访，通过种种切实可行的方法不断优化完善制度的建立，使监管更加便捷和顺畅，使不法者不敢触碰安全这道红线，从而真正做到以人为本、安全发展。

3.2抓住建设单位安全生产首要责任的“牛鼻子”，起到事半功倍的作用。《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）中的第一条、第二条、第三条、第四条均明确了安全生产犯罪主体和直接责任人员是生产经营单位负责人、投资人。事实证明，只要建设单位（实际投资人）重视了安全生产工作，对现场安全管理提出了要求和明确了目标，施工单位没有做不好，也没有实现不了的。究其原因，主要是与经济挂钩。对于公建项目的建设单位，可以用《地方党政领导干部安全生产责任制规定》进行约束；对于开发商，可以与施工许可证申领时约定，如项目发生生产安全负面问题，不予颁发预售许可证或暂停销售为制约措施，对于有资质要求的，同时与年审和降级挂钩进行考核。现在很多商品房开发企业，为了早日拿到预售许可证，以便尽快开盘和资金回笼，不顾施工规律，一味地抢进度，导致安全防护措施跟不上或无法操作，这叫前面赶进度。到了工程后期，为了给准业主营造小区楼盘形象，又强行干扰施工，拆除安全防护设施，高处的工程还未结束，又搞地面的绿化，造成施工现场道路不通、排水不畅、交叉作业、防护全无。甚至还有肢解发包、违法分包的暗箱操作。有了尚方宝剑的分包队伍对总承包单位的规定漠然视之无动于衷，以致施工现场到后期就会出现异常混乱无序的现象。因此，如果将建设工程的安全生产目标和效果直接挂在建设单位的“牛鼻子”上，笔者大胆预测，建筑施工安全生产形势一定会有一个质的飞越。

3.3以安全生产责任险为抓手，用费率杠杆作用促进安全生产。关于安全生产责任险的话题，《中华人民共和国安全生产法》《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）均提出了投保安全生产责任保险制度，笔者在2018年第6期《建筑安全》发表的《新时代新发展理念下对住建系统安全生产监管工作的几点思考》一文中，提出了直接将建筑施工工伤保险转化为安全生产责任险的观点。笔者认为，不管是安全生产责任险还是建筑施工工伤保险，完全可以参照当前成熟的机动车辆保险模式，先设定一个基本费率，以年度为评定节点，发挥费率调节的杠杆作用。如果某个企业本年度无保险责任赔付，在下个年度内所有新开工程的交付保险费率下调多少个点，如果连续几年无责任险赔付，那么该企业新开项目可以少交或者免交保险费。反之，若某个企业管理不善，事故不断，可以按照事故起数设定保险费率，每多一起不同性质的事故，后面新开项目的保险费率就要高出很多，直至该企业因交不起保险费而放弃新增项目，自然消亡。同时，保险机构可以多增加一些安全生产增值服务，如：购买第三方服务，对保险对象的安全隐患早发现早预警早消除。若不整改，可以拒绝理赔，并向监管部门举报，还可以增加保险费率等措施来予以警戒。同时开展安全科技研究、安全教育培训、安全宣传等服务。以保险费率的杠杆作用，弥补监管力量的不足，撬动企业利益的神经，发挥保险剩余价值的效益，为安全管理陡增内生动力。

3.4以诚信为载体，让企业和项目为保持安全基本分而拼搏。参照机动车驾驶执照的扣分规则，对企业和项目实行安全基本分年扣分制。企业和项目均可以设定年百分制，在考核内容上应有所区别。对于企业应侧重于所有承建项目的形象和效果，如工伤事故、投诉举报、检查督查效果、是否政令畅通等，根据工作的重要程度设定不同的扣分权数，分数低到一定程度给予红黄蓝绿等级时，利用信息系统进行安全预警，防患于未然。对于项目应侧重于如安全管理、环境保护、扬尘防治、安全防护、文明形象、职业健康、场容场貌、施工扰民、明察暗访效果、投诉举报等设定扣分权重进行评判，项目安全管理的好坏直接影响企业的基本分，当项目分数低于一定程度时，也应利用信息系统给予红黄蓝绿等级安全预警，将生产事故安全隐患遏制在萌芽状态中。

3.5实行建筑工人“一卡通”，建立信誉考核机制。当前，事故不断发生的一个根本原因是建筑工人的安全意识较差，自我保护能力薄弱，建筑工人队伍呈现松散无序的不安全状态。对此，只有建立全国、全省或全地区（市）为单位的安全教育培训机制，才能保证和提高建筑工人的安全意识；才能真正落实《国务院安委会办公室关于全面加强企业全员安全生产责任制工作的通知》（安委办〔2017〕29号）和有关精神要求。笔者认为，对建筑工人的安全教育，可以结合技能培训一起开展，从业技能具备了，同时最基本的安全教育也完成了，这样可以国、省、市为单位（尽可能范围扩大些便于用工流动），在这个范围内，统一发放安全教育“一卡通”并纳入社会诚信体系中建立大数据集中管理。工人可凭“一卡通”就业，企业可凭“一卡通”录用。企业录用持有“一卡通”的工人，履行用工合同签订，按规定对其进行“三级教育”告知要求和注意事项并安排岗位。工人进入工作岗位后，企业和项目应对工人的工作周期内的质量安全及信用业绩进行考核评价并将结果上传到诚信库中，既满足实名制要求，又避免了一些恶意行为，还方便了用人单位的管理，增加了双方的承担意识和责任意识，达到质量安全信誉市场全丰收。

4.结束语

企业取得安全生产许可证后，如何兑现承诺？如何把自己制定的安全条件在项目得以实施落实？制订的安全生产责任制、安全管理规章制度、安全技术操作规程和相关安全管理办法、规定、措施等如何体现？如何保证安全生产许可证不被暂扣或吊销？这些应是摆在企业面前的头等大事，也正是实行安全生产许可制度的意义所在。《安全生产许可证条例》第14条规定“企业取得安全生产许可证后，不得降低安全生产条件，并应当加强日常安全生产管理，接受安全生产许可证颁发管理机关的监督检查。安全生产许可证颁发管理机关应当加强对取得安全生产许可证的企业的监督检查，发现其不具备本条例规定的安全生产条件的，应当暂扣或者吊销安全生产许可证”。

因此，加强安全生产许可证的管理，使其发挥应有的作用和意义，不仅靠行业和社会各界的监督，更要靠企业自律、自强、自我完善，使安全生产许可制度真正起到造福于民、造福于社会的作用。笔者从十几年前受理安全生产许可证和复核施工现场时发现其暴露的安全管理问题，在历次发生的事故中总能或多或少看到隐患问题的影子，故有感而发提出了几点不成熟的措施意见，供有识之士参考，若能引发一些好的安全监管政策出台当属万幸。现阶段，党和国家领导人对安全生产工作越来越重视，安全生产法规体系在不断完善，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。树立安全发展理念，弘扬生命至上、安全第一的思想，完善安全生产责任制，坚决遏制重特大安全事故，保护人民生命健康和财产安全，满足人民日益增长的美好生活需要，不忘初心，方得始终。

参考文献：

［1］张穹等.安全生产许可证条例学习读本［M］.北京：中国法制出版社，2004.

［2］法释〔2015〕22号最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释［S］.

［3］国务院令第397号安全生产许可证条例［S］

作者:李德俊 单位:安徽四建控股集团有限公司