安全生产应急救援公众参与方法探究

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摘要：目前中国安全生产应急救援的公众参与仍然处于薄弱环节，需要在方式方法上进行突破。合理有效的参与方式方法涉及具体事务、主要手段、渠道途径、与正式救援力量的关系、直接间接与否等视角进行思考。确保公众有序有效参与安全生产应急救援需要更新理念、引导训练、培育精英、加强交流、完善机制，尤其需要制定一套公众参与安全生产应急救援的条例或办法。

关键词：公众参与；方式方法；应急救援；安全生产

公众参与安全生产应急救援日益成为时代的需求。安全生产应急救援吸纳具有相关地方或行业经验的公众参与，能够最快、最准、最近协助找出事故根源，提出施救方案，有助于降低政府或企业应急救援的单一行动成本，提升救援效率，同时也体现了公众的知情权、参与权、表达权和监督权（“四权”）。这是公众参与安全生产应急救援的现实意义。

1国内外实践经验或不足

1.1国外安全生产应急救援的公众参与经验[1-7]

公众参与法制化，成为国家应急体系必要环节。如加拿大推行“以法治安”，《联邦政府紧急事件法案》等法规对自救、互救、公救有专门规定；民间社会组织几乎成为应急救援的“第二政府”。美国、德国、加拿大等国家的民众，均可通过非营利性社会公共组织参与救援；全民安全教育和应急救援技能教育摆在重要位置。如日本的小学课程就有近40个课时的危机教育，俄罗斯1991年以来要求普通学校、中专和职业学校开设《生命安全基础》必修课程；应急救援的信息体系完备，信息畅通、资源共享。如俄罗斯对事件真相信息披露与传递在政府、企业、民众或其他组织中相互贯通，不遮盖，不隐瞒，信息动员机制科学有效；社会运动对政府或企业起到反推、震醒修复作用。如美国民众1979年因三里岛事件而发起反核运动，对政府或企业的错误决策和行为进行批判、抵抗，起到反推作用。

1.2国内安全生产应急救援公众参与经验

公众参与安全生产应急救援的发展势头较好。如2011年甬温线“7•23”动车事故等，都有大量公众自发或自组织参与；2015年天津港“8•12”特大危化品爆炸事故中，许多社会工作者和心理咨询志愿者参与了应急救援；三大主体力量“合作共救”的局面正在形成。2006年国家安全监管总局出台的《关于加强安全生产应急管理工作的意见》，有的地区结合当地实际，建立了社区消防、江河打捞等志愿者救援组织，并在小型事故救援中发挥重要作用；有些公众参与方式比较成熟且发挥重大作用。安全生产应急救援的公众组织化参与、传媒化参与、捐赠性参与等比较多，安全文化逐步在全社会蔚然成风。

1.3国内安全生产应急救援公众参与的主要问题

社会力量发育不足，应急文化较为缺失。目前中国公民社会组织仅为每万人4.43个，与一些发达国家或发展中国家平均水平相比，社会组织发育不足，[8-9]公众应急意识淡薄，社会应急文化氛围不够浓郁；救援理念落后，合作体系机制尚未成型。中国安全生产的“大救援”理念尚未形成，一些官方组织担心非专业的公众参与会造成次生事故，导致事故扩大，因而不鼓励公众参与救援，而且，鼓励措施不够，公众自发参与应急救援的动力不足；公众参与法制不健全，自发无序行为多。目前公众参与安全生产应急救援，缺乏具体法规制度保障和约束，无组织、无引导参与反而影响救援效率的情况时有发生；参与公众普遍缺乏科学施救技能和手段。大多数公众缺乏专业性应急救援知识技能和科学方法，也没有现代化的设备设施，有时候出现施救者反而被困，甚至牺牲生命的情况。

2公众合理参与的一般方式方法探究

应急处置的预防、准备、响应、恢复四个阶段，社会公众可以全过程、全方位、全面参与，下面从不同角度对公众参与方式方法进行探讨。

2.1公众参与渠道或途径

组织参与：公众以组织化、集合化的方式参与，分为政府、企业、民间自发几种组织方式。自愿参与：公民个人基于道德而非外在强制力参与救援。依法参与：个人或组织按照国家法律法规、政策规章制度有序参与救援。

2.2同专业救援力量关系

自主参与：个人或组织自发、自愿、自主参与，不与政府机构、专业救援组织发生直接联系。合作参与：公众同专业应急救援力量合作救援、分工负责、相互协助完成救援任务。协作参与：公众在政府统一领导下，协助专业性应急救援力量完成救援任务。

2.3公众参与的具体事务

应急准备阶段：主要参与规划决策和应急文化教育，一是应急救援规划决策，即公众参与应急救援规划方案制定及论证、预案编制会议等；二是应急演练宣教，即高危行业企业所在区域内公众通过有组织或自发的行动，参与各种事故应急演练活动，接受应急知识普及宣传、安全教育培训活动。应急响应阶段：参加现场救援或保障事务，一是现场抢救抢险，参加事故现场抢险救灾，抢救人员或财产；二是协助维持现场秩序，按照政府统一安排，协助维持现场秩序，保障应急救援工作开展；三是后勤及医疗卫生保障协作，即公众自愿或有组织地参与应急救援的后勤保障，如餐饮、医疗、运输、志愿献血、人工呼救等；四是安抚受害者及家属，有心理学专长公众自愿或在政府组织下参与受害者及家属的心理疏导工作；五是采访报道与信息收发，媒体记者或相关志愿者实地采访调查，向社会应急救援情况，传播救援队员事迹，激励社会大众关心事故救援。恢复重建阶段：公众通过捐赠等方式自愿或有组织地参与恢复重建事务，一是救援物资资金捐赠筹集，自愿或有组织性地参与社会捐赠，筹集物资；二是房屋物资临时出让，事发区域公众（附近居民）主动或应征临时出让房屋建筑以及交通工具等物资供救援使用；三是参与事故调查，相关公众应邀参与事故调查；四是应急救援工作监督评价，公众对政府公布的事故救援过程进行监督评价，提出改进建议。

2.4公众参与救援的主要倚重手段

经济物质参与：公众通过捐赠金钱、物资，临时出让有关物资使用权等方式参与。民主政治参与：公众依法参与相关规划设计、预案制定、事故事件调查、听证咨询、应急管理等。专业技能参与：公众以自身特长参与应急救援。精神道义参与：公众通过精神慰藉、道义支持等方式参与应急救援。混合手段参与：公众以上述多种或全部方式手段参与。

2.5公众直接或间接参与

直接参与：公众以实际行动参与现场应急救援。间接参与：公众通过社会捐赠、物质出让、规划决策、宣传教育、信息传播、社会运动、话语呼吁等方式参与。虚拟参与：公众通过互联网等信息化方式间接参与。

3保障公众正当参与的措施建议

公众参与安全生产应急救援，需要一定的法规制度政策措施保障，需要一定的动员和组织，才能保证参与救援的合法性，避免产生不必要的纠纷。

（1）更新理念，落实顶层设计。政府要树立“海纳百川，融于一体，合作共救”的新救援理念，相信群众，吸纳公众，发扬安全民主，将安全生产应急救援基本格局和架构的顶层设计思想落到实处，使得公众参与成为国家安全生产应急救援体系的“重要组成部分和必要环节”，而不是“补充”。

（2）合理引导，强化素质训练。公众参与安全生产应急救援是一门学问，需要进行专业性引导；适当组织强化培训或演练，提升技能，锤炼经验；如有必要，政府可将参与应急救援工作的公众与社会志愿者、社会工作职业资格等进行嫁接，在相关学校开辟“社会工作与应急救援”专业，实行考试颁证。

（3）培育精英，引领公众参与。要在地区或行业或单位组织内部，培养一批敢于负责、敢于担当、专长突出的公众精英，让他们在关键时刻带领大家参与应急救援，实现自救、互救，协助公救。

（4）加强交流，不断取长补短。公众参与应急救援也要在多方面加强合作交流：一是普通公众与专业性应急救援力量之间进行横向的经验交流合作；二是不同层次、类别的应急救援参与公众之间进行纵向横向经验交流合作；三是开展国际领域的公众参与经验交流合作。通过合作交流，不断取长补短，提升公众应急救援意识和能力水平。

（5）完善机制，确保有效参与。目前亟需制定一套法规机制，确保公众正当、有序、有效参与。一是规范机制。制定“安全生产应急救援公众参与办法（或条例）”，鼓励、引导和规范公众参与行为，内容包括规划或预案论证公众参与、公众组队、入场和行车线路、信息、调查参与、公众意见征求和听证参与、座谈会、新闻媒体参与、监督评价、奖惩规则等。其中，对于专门的应急救援公众社会组织，是否进行登记注册，需要进一步考虑。二是动员机制。包括宣传发动、队伍组建、入场动员、捐赠动员、后勤保障动员、恢复重建参与动员。三是保障机制。对优秀公众和义举行为进行褒扬奖励，对违反规范、投机取巧、践踏人性、造谣滋事的言行进行严惩。四是协同机制。在制度层面详尽规定公众与政府或企业专业性应急救援力量之间，以及跨地区或跨行业公众之间联动、沟通和协同合作（近年一些特大或重大事故的应急救援中已经显现这方面协同不够）。五是共享机制。即公众之间、公众与政府或企业之间进行应急救援的资源共享、信息共享、机会共享、成果共享。

作者:颜烨 单位:华北科技学院安全与社会发展所

参考文献:

[1]丁赛.广东省安全生产应急救援公众参与研究[J].中外企业家,2013,(23):250

[2]丁赛.广东省安全生产应急救援公众参与研究——以居民参与为视角[D].广东:华南理工大学,2014

[3]原珂,李少抒.安全生产应急救援社会支持体系建设——以广东省为例[J].现代管理科学,2014,(8):111-114

[4]张维平.美国、加拿大、意大利应急管理现状和对中国的启示[J].中国公共安全(综合版),2006,(11):143-149

[5]王歆效.分享经验分担风雨——国外应急救援给予的启示[J].现代职业安全,2007,(11):30-31

[6]唐宏贵.俄罗斯学校的生命安全教育[J].中国学校体育,2000,(6):63-64

[7]国办应急管理考察团.俄罗斯、日本应急管理考察报告[J].中国应急管理,2007,(2):53-56

[8]国家民政部门.民政部2014年社会服务发展统计公报[EB/OL].[2015-07-12].

[9]国家统计局.2014年国民经济和社会发展统计公报[EB/OL].[2015-07-12]