论安全生产与监督

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[摘要]安全属于公民基本人权的宪法范畴，安全生产具有重要意义。进入和平年代，生产事故逐渐取代了战争，成为了危害公民人权的“首要之恶”。我国现有的检察监督有限，应当确立检察机关在事故调查的主体地位，实现安全责任事故中的司法亲历、尤为必要。

[关键词]安全；生产；检察监督

安全生产关系到生命的存亡、财产的安全、权益的保障，对社会的安全稳定也产生一定影响，历来受到重视。生产力的发展尤其是技术的革新是经济效益的创造者，也是推动时代进步的原动力，而技术的革新必然会存在其自身的不圆满性，带来了安全危机。例如，集装箱物流运输的兴起极大地带动了港口作业的发展，但是，若未形成相应的港口操作的应急保护机制，并在处理具有爆炸性、污染、有毒、易燃、腐蚀、放射性危险品措施不当时，港口周边群众的人身、财产安全将面临极大的风险。“单位（亿元）国内生产总值事故死亡率”，是反映经济发展和生产事故关联性的重要指标。根据国际劳工组织的统计数据，我国的单位国内生产总值事故死亡率约在0.4左右，而西方发达国家多在0.03-0.05之间，日本更低至0.02。对比之下可以基本得出：我国在经济发展和安全保障上并未做到同步。天津港“8•12”特大危险品爆炸事故是为例证。

一、安全生产的法理基础

（一）安全生产的内涵及外延

所谓“安全生产”，是指在生产经营活动中，为避免发生造成生产人员的人身和财产受损害的事故而采取的措施，包括事故控制及预防的措施。“安全生产”一词中所讲的“生产”，不应作狭义的理解。从对象来看，安全不仅包括从业人员的生命健康和企业的财产，还包括社会公众的生命权、财产权以及外部生态环境。生产安全事故是指生产经营单位在生产经营活动以及与生产经营直接相关的活动中突然发生的，伤害人身安全和健康，或者损坏设备设施,或者造成经济损失的事件。

（二）安全生产的价值与功能

“安全”被视为公民享有天赋的人权，来源于十八世纪启蒙思想家的自然法学说和自然权论。法国大革命诞生的《人权宣言》中正式地以法律文件形式确定下来。“安全”体现了以人为本的核心价值。“安全”无论何时都是满足其他需要的前提，如霍姆斯所见“人的安全乃是至高无上的法律”。安全体现在对正义价值的追求上。罗尔斯指出：“正义所关注的是法律规范和制度性安排的内容，它们对人类的影响以及它们在增进人类幸福与文明建设方面的价值。”人们对于正义的追求使得其他目标退居其次，客观普遍正义观被视为一个井然有序的人类团体的基本宪章。生产的受益者相对于生产事故造成后果的承担者来说，相对小众，而将生产成本归利益无关者承担，乃非正当性的体现。法律应当将自然与理性归纳出来的正义集中表现在具体的法律条文和责任规范中。安全生产的价值还体现在为秩序。“与法律永相伴随的基本价值，便是社会秩序。”秩序意味着不同的社会主体遵从一定的行为规则，经营者互不干扰彼此行使正当的权利，管理者认真履行管理监督职责，以达到各主体安全平稳进行各项活动，最终实现最高程度的社会效益。秩序相对于安全和正义，更为具体，也更具有操作性。对我们周遭的宏观世界所作的观察表明，它并不是由无秩序的和不可预测的事件构成的一个混乱体，相反它所表现的则是意义重大的组织一致性和模式化。价值层面的公正和秩序为的是平衡生产企业和生产者之间的力量对比，防止企业的无度逐利和挽救生产者的权利贫困。当这种价值体现在立法上时，应当关注法律的实际运行效果，即“运行中的法”。

二、安全生产的立法表现

（一）安全生产法

国家历来注重安全生产，以法律的手段进行规制，自1990年以来，先后确立了《铁路法》《矿山安全法》《煤炭法》、《道路交通安全法》，形成一套完备的安全生产法律体系。2002年颁布的《安全生产法》，经2014年修订已日渐成熟，旨在最大限度上防止生产安全事故，保障人民群众生命和财产安全，实现促进经济社会持续健康发展的立法初衷。该法从立法宗旨的角度出发，将“加强安全生产监督管理”修改为“加强安全生产工作”，改变以往政府主导的监督管理模式，进而从多主体权利义务划分的角度实现安全生产工作。新的《安全生产法》也从传统定性的行政监管法向社会法过渡，这也是在经济发展过程中更加注重人的生命健康权利的保护，从社会法的视角调和经济发展与个体权利保护间的矛盾。安全生产是指通过运用一定的技术的、或制度措施，消除社会生产中可能危及人的生命和健康的各种负面因素，实现保护人的生命和财产安全的目的。

（二）食品安全法

而食品安全生产的法学概念则是为了实现“从农田到餐桌”全程的保护人的生命、健康及财产保护的目的，对食品生产加工环节可能危及人的生命、健康及财产安全的不利因素通过技术上或者制度上的措施予以消除。例如2015年修订的《食品安全法》在立法目的上也明确规定是“为了保证食品安全，保障公众身体健康”，并且将食品生产界定为“食品生产和加工”。新修订的《食品安全法》借鉴了国外的立法经验，采用了新的食品安全监管模式，规定了“从农田到餐桌”的全方位监管体制，在法律保护的对象、法律适用的主体、食品安全监管模式和食品安全标准制定等方面都做了调整和完善。安全生产的法律制度之于本体之特征，例如规范本身的专业技术含量高，保护对象的特定性，安全监管的强制性等。

三、检察监督在安全生产中的表现

（一）基本定位

根据我国《宪法》和宪法性法律《人民检察院组织法》的规定，检察机关有着国家法律监督机构的自我定位，并且以良好地运行检察权来维护公共利益及公民人身、财产权为其根本宗旨，检察机关介入安全责任事故的调查是其法律地位所决定的。据统计，几乎每一起重大生产安全责任事故背后，都存在国家机关工作人员渎职等职务犯罪问题。訛譹检察机关及时介入安全责任事故调查，通过对国家机关工作人员是否涉嫌职务犯罪进行初查、研判，及时握掌挪用公款、公物，贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等职务罪案的线索、取得及固定证据。

（二）立法表现

2006年年初，高检院、监察部、国家安监总局联合了《关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定》（以下简称《暂行规定》）。该规定明确，各级政府及授权部门在组成事故调查组时，应当邀请同级检察机关参与。在事故调查组统一领导的前提下，事故调查组成员和检察机关人员应当依法在各自职权范围内开展工作，相互之间密切协作。检察机关在事故调查过程中发现犯罪线索后，根据需要并经调查组和检察机关有关负责人批准，可以借阅和复制事故调查组的有关材料和卷宗，可以接触与事故调查有关的人员向其询问和了解有关情况。这一规定首次明确了检察机关介入安全责任事故的参与方式、主体身份以及工作程序，为检察机关有效介入安全责任事故提供了法律依据，弥补了检察机关介入安全事故的法律空白。相应地，2007年高检院出台了《人民检察院＜关于加强行政机关与检察机关在重大责任事故调查处理中的联系和配合的暂行规定＞的实施办法》（以下简称《实施办法》），该《实施办法》进一步具体了检察机关在安全事故调查中的工作任务、程序和机制，同时该《通知》规定检察机关在没有受邀参加事故调查的情形下要主动联系参与事故调查部门，介入事故调查。在没有事故调查组的情况下，可以根据事故的性质和危害结果依法依职权直接与相关职能部门联系参与调查工作。

（三）检察监督的不足

以我国现有之事故调查机制来看，安全责任事故发生后，都有立即成立事故调查小组开展调查的规定。事故调查组的参与主体主要为各级地方政府及相关职能部门（例如安监局、消防局、纪检、公安）。而检察机关并不参与事故的初始调查，存在司法亲历的缺位。在事故调查中，检察机关则是“受邀”参与事故调查，需要在事故调查组的统一领导下，协同其他部门参与事故调查。据此认为，检察机关若需介入安全责任事故的调查，应当由事故调查组的“邀请”，否则难以成为调查的独立主体。以“7.23动车事故”调查组成员构成为例，该调查组成员共计共37人，行政机关18人、工会组织3人、检察机关4人、各行业专家12人。调查组的组长是属于政府有关领导，检察机关处在一个配合行政机关的工作的地位。这种调查方式虽然便利了检察机关获得一手犯罪证据材料，但在调查组中，检察机关是在行政机关的领导下工作，这无疑混同了行政权和司法权的界限，检察机关因此获得的证据效力也是值得商榷的。

作者:王天宇 单位:天津市南开区人民检察院