基层安全生产监管问题分析

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1基层安全生产监管现状

1．1典型基层安全生产综合监管体制

目前我国已初步建立了“县级政府统管，行业部门监管，乡镇政府主管，经营单位自管”的基层安全生产综合监管体制。在总体上采取“重心下移，关口前置”的战略，把工作重心下移至乡镇一级安全生产监管机构，提高监管工作的覆盖面。以广东省某地为例，县一级成立安全生产委员会，综合协调各行业安全生产工作，统筹解决辖区内重大安全生产问题;县安全生产监督管理部门与同级负有安全生产管理职责的部门共同承担综合监管职责，履行行政审批、行政执法等职能;乡镇一级成立安全生产监管机构，直接负责对辖区内生产经营单位执行安全生产法律、法规和国家标准、行业标准的情况实施监督管理;生产经营单位成立安全生产管理部门，制定本单位安全生产规章制度，并对落实情况进行监督检查，实现安全生产自我约束，如图1所示。

1．2县(区)、乡镇(街道)2级委托执法机制

随着我国城镇化建设步伐的加快，乡镇经济得到快速发展，然而大量涌现的乡镇企业以及随之而来的人口、财产、危险有害因素集聚给基层安全监管工作带来了极大的考验。以广东省某地为例，其县级安全监管部门仅拥有8名在编公务人员，负责全县近1800家企业的安全生产监管工作。显然，仅仅依靠县(区)一级安全监管部门有限的人力、物力资源，必然难以支撑如此繁重的监管工作。行政执法权力下放已成为基层安全生产监管工作的必然发展趋势。国家安监总局于2007年首次提出，各县(区)安监部门可以在其法定职权范围内委托乡镇人民政府、城市街道办事处设立安全生产监督管理机构实施行政处罚［5］。目前，我国普遍采用县乡2级委托执法机制。如图2所示，县级安全监管部门不全面参与辖区日常安全生产监管工作，而将监督检查权及部分行政处罚权交由各乡镇安监机构行使，自身一般保留行政审批、行政许可、重点企业安全生产监管、安全生产事故调查等职能。乡镇安全监管机构在委托权限范围内，对辖区生产经营单位安全生产活动进行监督检查，对安全生产违法行为进行制止、纠正或者行政处罚，并定期向县级安全监管部门报告监督和执法情况。

1．3生产经营单位分级监管模式

尽管近年来我国安全监管队伍得到快速发展，但由于企业数量巨大，监管人员数量缺口依然严重，加之人员分布结构、知识结构、年龄结构不合理等限制条件，现有监管能力无法满足企业全面监管的要求［4］。由于我国安全生产事故具有较明显的行业集中性［6］，为了提高监管效率，目前基层安全生产监管工作中普遍采用生产经营单位分级监管模式。基层安全生产监管机构按照生产条件、生产环境、风险等级高低、结合安全生产事故历史档案等因素，将辖区生产经营单位划分为若干等级，针对不同等级的单位采取不同的监管力度和监管措施。在具体实施过程中，监管等级划分一般采用浮动制度，根据企业年度或季度安全生产工作开展情况进行逐级或跨级调整。从实地调研结果来看，分级监管模式提高了监管工作的针对性，使得基层安全监管工作能够抓准重点，有效缓解了监管力量和监管需求之间的矛盾，最大限度地发挥现有监管力量的效能，是符合我国监管实际的基层安全监管策略。

2基层安全生产监管问题分析

通过调研分析，结合近年来国内基层安全监管领域的相关研究进展，可以发现当前我国基层安全生产监管工作主要存在着监管力量单一、乡镇监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及监管人员素质偏低、执法检测设备缺口严重、监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾。

2．1安全监管力量单一

当前我国安全监管工作普遍实行以政府为核心的监管体系，即政府承担安全监管工作的主要职责，拥有进行安全监管的绝对权力，因此，监管力量相对单一。这与西方发达国家职业安全监管中工会组织、保险公司、安全协会、行业协会协同政府机构或完全受权进行监管工作形成鲜明对比。虽然监管权力集中具有便于统筹全局、指挥方便、命令容易贯彻执行等优点，然而在实际基层安全监管工作中，政府“独揽全局”和安全监管人员配置严重不足之间的矛盾却十分突出。随着我国经济的进一步发展，政府安全监管部门将要承担更为庞杂的监管任务，而我国公务员队伍已日趋饱和，安全监管人员总体数量上升空间有限，上述矛盾将会更为激烈。

2．2乡镇安全监管机构执法权限不足

《安全生产法》［7］赋予县级以上安监部门行使安全生产监管执法的权利，而乡镇安全监管机构在安全生产监管工作的职责、权限则未提及。因此从法律层面而言，乡镇安监机构不具有独立的执法主体资格。随着我国安全监管工作的不断发展，为了适应形势需要，全国各地县级安全监管部门普遍采用委托执法机制，将部分执法权限交由乡镇安全监管机构行使。然而调研发现，乡镇安全监管机构普遍存在执法权限不足的情况。以广东省为例，虽然《广东省委托乡镇(街道)安全生产行政执法暂行规定》［8］中赋予了县级安全监管部门可以根据需要将行政执法权交由乡镇安监机构行使的权利，但实际工作开展中，乡镇安全监管机构往往只有监督检查权，而没有行政处罚权。乡镇安全监管机构如需对违法企业进行处罚，必须提请上级部门处理。在经济发达地区，各类生产企业众多，而县级安全监管部门人员编制有限，导致在实际执法过程中往往力不从心，监管工作时效性大打折扣。这就使县乡安全监管委托执法机制中出现了“权力放不下，事务管不好”的局面。

2．3基层安全监管人员业务素质偏低

安全生产监管工作是一项综合性、技术性很强的工作，所涉及行业众多，几乎涵盖了除军工、核技术外所有生产经营领域，要求监管人员对法律、化工、机械、消防等多学科知识均有所了解并能熟练运用。目前我国基层安全监管队伍专业素质不容乐观，乡镇安全监管队伍问题尤为突出。以广东省为例，据2011年广东省安全监管局对全省安全执法人员学历、专业情况进行的统计分析发现，大部分委托执法人员只具有高中及以下学历［9］。由于我国基层安全监管机构成立时间短，监管人员大多从其他部门抽调而来，之前往往没有任何从事安全监管工作的经历或经验。再加之基层安全监管机构人员编制趋于饱和，且工资待遇低、政治风险高、工作责任大，因此难以吸引专业技术人才来充实监管队伍。这些因素都极大影响基层安全监管的实际效果，导致执法过程中存在“瞎指挥、乱执法”的现象。

2．4现场执法检测装备缺口严重

安全监管执法工作须依据国家出台的各项检测检验标准来展开，传统的“感官检查”难以提供科学的执法依据。因此现场检测装备成为安全监管规范化、科学化的基础。然而相关资料表明［10］，到“十一五”末期，我国县级安全生产监管部门现场监督检测装备达标率仅为4.4%，现场调查取证设备达标率为14.5%，现场快速执法设备达标率为9.5%。调研发现，由于缺乏现场检测设备，缺乏勘察和技术鉴定手段，监管人员难以发现隐藏的安全隐患，对于感受到的安全违法行为又难以做出科学判断，因而无法对企业进行行政处罚。基层安全监管队伍现场检测装备严重不足，直接影响监管执法工作的效率和依法行政的水平，也直接影响了监管工作的有效性和权威性。

2．5基层安全监管工作缺乏技术支撑

政府安全监管部门是“权力密集型”而非“技术密集型”单位，而安全监管工作越来越往专业化、技术化方向发展。因此，政府部门不可能包办安全监管工作中的所有职能，尤其需要向安全中介机构、行业协会、高等院校等寻求技术支持。以职业病防治工作为例，其技术性极强，包括职业病危害因素检测、职业病危害评价、职业病危害控制效果评价、职业病检测与诊断等，涉及物理、化学、病理学等多学科知识，仅依靠政府监管部门难以完成该项工作。因此，在我国当前的职业卫生监管体系中，职业卫生技术服务机构、医疗卫生机构则起到了技术服务与技术支撑的作用(图3)。然而调研发现，当前基层职业健康技术支持机构十分薄弱。以广东省某县为例，该县没有一家具有职业危害检测资质的机构，其所在地级市也仅有3家相关服务机构，远远不能满足该县开展职业病防治工作的实际需求。从总体上说，我国省、市、县3级行政区域内安全技术支撑力量呈现“倒三角”格局，大多数安全技术服务机构集中于经济、科技、教育发达的地区中心城市，而基层由于业务辐射范围窄，发展空间有限，因此技术服务机构数量少、力量薄弱。

3基层安全监管对策措施

3．1逐步建立“单一中心，多重源点”的监管模式

“单一中心，多重源点”的基层安全监管体系是在当前单一中心监管模式存在不足的情况下，结合我国安全生产垂直综合监管体制而提出的。“单一中心，多重源点”是指以政府安全监管部门为中心，同时建立社会组织、安全生产监管服务机构、企业安全生产管理部门3个部分为源点的安全生产体系，如图4所示。政府推动各源点机构的发展，授予其相应的监管权力与职责。各源点机构协助政府开展安全生产监管工作，对政府安全生产监管权力的行使和企业的安全生产状况进行监督，力求达到一种全面监管、相互监督、互相合作的理想监管状态。政府是监管体系的核心，在监管工作中起主导作用。但这不意味着政府应独揽整个权力领域，而应成为基层安全监管体系的积极构建者。社会组织是监管体系的“平衡器”，一方面可以承接政府无暇顾及的部分管理工作;另一方面也是连接社会和政府的桥梁，为民众或企业员工合理合法、理性理智地参与安全监管工作提供渠道。安全监管服务机构是监管体系的“助推器”，为政府监管队伍提供培训和工作指导，为企业自我监管提供技术服务和业务咨询。企业既是安全监管的对象，又是安全生产主体责任的承担者，良好的安全生产效果不仅需要强制监管，更主要的是靠企业自我主动监管来实现。

3．2加快推进乡镇安全监管立法工作

1)保障乡镇安全监管机构的法律地位。乡镇安全监管机构的建立缺乏法律依据，大多非乡镇人民政府常设机构，因此，从人员编制、经费开支、办公场所设置等多个方面都缺乏稳定的法律保障。由于缺乏统一的法规标准进行指导和约束，各地乡镇安全监管机构建设随意性较强，常出现与其他部门挂靠、兼职人员过多、人员流动过快等问题。亟待通过立法的途径确立乡镇安全监管机构的法律地位，保障其机构的独立性、人员的稳定性、工作的规范性。2)赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格。安全监管工作重心下移至乡镇安全监管机构已成为必然的趋势，然而已颁布的《安全生产法》［7］等法律中，并未明确赋予乡镇安全监管机构监管执法的权力。这就导致了乡镇安全监管中普遍存在“有责无权”的现象。虽然全国各地基层安全监管普遍采取了委托执法机制，将部分行政执法权下放至乡镇，但由于缺乏法律强制力作为保障，委托执法落实情况参差不齐，“有责无权”现象难以彻底解决。因此，要将安全监管委托执法纳入国家安全生产法律法规中来，从法律层面赋予乡镇安全监管机构行政执法主体资格，实现乡镇安全监管“权责相当”。

3．3提升基层安全监管能力

1)实行基层安全监管人员分级培训制度。在加大安全监管业务培训力度的同时，还要突出培训的针对性。县、乡2级基层安全监管人员职能存在差异，乡镇安全监管人员重在日常监督巡查，县级安全监管人员重在对严重安全违法行为或安全生产事故进行调查。因此在进行业务培训时要适应不同的工作需求，乡镇安监人员业务培训要突出实用性，而县级安全监管人员业务培训需要在此基础上拔高层次，强调综合性和全面性。2)优化安全监管人员专业结构。提高基层安全监管人员的录用门槛，注重新录取人员教育背景，重点从安全工程、矿山、化工等与安全密切相关专业中遴选人才，使得我国基层安全监管队伍知识结构更加贴近实际监管需求。3)推行注册安全工程师考试。当前我国注册安全工程师主要分布在企业和安全中介机构，而政府安全监管部门中注册安全工程师数量极少。未来基层安全监管队伍建设要逐步与注册安全工程师考试相连接，尝试将是否取得注册安全工程师资格作为政府安全监管人员职务变更的标准之一，从而促进基层安全监管队伍向专业化、技术化方向发展。4)落实执法装备标准化建设。按照《安全生产监管部门和煤矿安全监察机构监管监察能力建设规划》［11］和《安全监管部门及支撑机构工作条件建设基本配置标准》［12］，加快推进基层执法装备标准化建设，重点加强对现场执法快速检测设备的财政投入力度，早日实现基层安全监管由“主观化”向“科学化”转变。

3．4构建创新的基层安全技术支撑体系

1)鼓励发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构。我国县域经济正逐步向产业集聚化方向发展［13］，即县域的经济往往以一种或几种产业为支柱。从安全的角度来看，基层安全生产工作所需要的安全技术服务也具有一定共性，这就为发展具有地方特色的安全技术服务机构奠定了基础。政府部门应加强政策引导和资金支持力度，鼓励服务于当地安全生产工作的安全技术服务机构的发展。只要突出技术服务特色，保持适度规模，基层安全技术服务机构依然可以有广阔的发展空间。2)依托辖区企业开展安全技术服务。企业位于安全生产的第一线，是安全技术的直接使用者，对行业安全生产技术有着更为直观的认识和了解。政府部门可以从各行业和领域选择安全生产工作出色的企业，组织它们对同行业企业进行安全技术指导和安全管理经验的传授，弥补基层安全技术支撑不足的缺陷。

4结论

1)随着经济的不断发展，安全监管范围的不断扩大和监管工作的日趋繁重，基层安全监管工作重心逐渐由县级安全监管机构转移至乡镇一级，必将成为发展趋势。2)安全监管力量单一、乡镇安全监管机构执法权限不足等体制性矛盾，以及基层安全监管人员业务素质偏低、现场执法检测装备缺口严重、安全监管工作缺乏技术支撑等需求性矛盾严重制约着我国基层安全生产工作的良性发展。3)针对监管力量单一导致的监管需求和监管能力之间的矛盾，提出以实现监管力量多元化为目的的“单一中心，多重源点”的安全监管模式，充分发挥各类型社会组织和单位在基层安全监管工作的作用;针对乡镇安全监管机构执法权限不足、委托执法机制不完善的问题，提出通过立法手段保障其法律地位、赋予其行政执法主体资格。4)逐步从优化人员专业结构、鼓励监管人员参加注册安全工程师考试以及推行业务分级培训等手段提升基层监管执法主体的业务素质;依托执法装备标准化建设，着力加强现场快速执法检测设备的投入，逐步实现基层安全监管由主观化向科学化转变。5)针对基层安全监管工作缺乏技术支撑这个突出短板，提出利用县域经济产业集聚的特性，发展具有地区特色的中小型安全技术服务机构以及依托辖区企业开展安全技术服务2种创新基层安全技术支撑体系的途径。

作者：陈国华教授安霆范小猛工作单位：华南理工大学安全科学与工程研究所