行业系统消防安全管理论文

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1加强行业系统消防安全管理工作必要性

消防工作是一项全民工程。以景德镇市为例，全市面积5256平方公里，人口160万，有51个乡镇街道办、144个社区、679个行政村。受编制所限，消防部门一线从事消防监督执法人员不足40人，专业消防警力根本无法满足现实火灾防控工作需要。因历史和现实原因，全市各类火灾隐患大量存在，群众习惯性、经常性违法行为难以根除，单靠消防部门做好全市防火工作无疑是杯水车薪，难以为继，需要各部门“各司其职，各负其责，相互配合，齐抓共管”。如财政部门需要保障消防工作必要经费;规划部门需要合理编制消防规划，确保消防站、消防供水、消防车通道满足消防工作现实及长期发展需要;文广部门需要加强歌舞娱乐场所、文物古建筑等场所的消防工作;教育部门需要加强大、中、小学校、幼儿园的消防检查;民政部门需要加强福利院、敬老院等民政机构的消防安全管理;公安、安监等部门需要严格烟花爆竹和危险化学品生产经营单位的安全监管;卫生部门需要加强医疗机构的消防安全检查。无论规模大小，如果把全市宾馆、饭店、歌舞厅、养老院、大中小学校、幼儿园、医疗服务机构及其他沿街店面、小型公共场所统计起来，这个数字将数以万计，数量十分庞大，无论从工作职责还是从现实需要，消防工作都离不开各行业系统对本系统行业内相关单位实施严格的消防安全管理。

2行业系统消防安全管理工作现状

2．1目前行业系统开展消防工作主要法律依据

《中华人民共和国安全生产法》明确了“管业务必须管安全、管行业必须管安全、管生产经营必须管安全”大的安全原则。《中华人民共和国消防法》明确了“政府统一领导、部门依法监管、单位全面负责、公民积极参与”的消防工作原则，但具体怎么管，管什么，怎么操作，责任怎么追究，相关法律条文规定并不具体。《中华人民共和国消防法》、《江西省消防条例》对发改、财政、规划、建设、质检、教育、工商、文物、供水、供电、通信等部门的消防工作职责也只是做了原则性的规定，不具体也不全面，具体如何实施、相关责任追究并未触及，对实践操作并无强制执行力量。

2．2当前行业系统开展消防工作主要行政指导性文件

为推动行业部门消防工作开展，国务院、省、市、县等各级政府都会适时一些行政指导性文件或考核办法。如2011年12月国务院以国发〔2011〕46号文件印发了《关于加强和改进消防工作的意见》，其中涉及消防安全行业管理部分的主要有:第四小点“加强消防安全源头管控”和第十六小点“依法履行管理和监督职责”;2013年2月份国务院办公厅以国办发〔2013〕16号文件印发了《消防工作考核办法》，在总分100分当中，“部门监管责任”占12分;参照国务院考核办法，各省、市、县政府下发的《消防工作考核办法》中有关行业系统消防工作考核内容也大同小异。无论是各级政府下发的指导意见还是消防工作考核办法，有关行业系统消防工作方面均不具体、不全面。从工作实践来看，行业系统消防管理还没有真正与部门班子考核、干部评优评先等相挂钩。

2．3目前行业系统开展工作的组织平台

行业系统管理的模式、平台各地可能并不一致，笔者以景德镇市为例，本地行业系统消防工作主要依托“消防安全委员会”这个平台和组织。“消防安全委员会”前身为“防火安全委员会”，成立于20世纪五六十年代，2011年后更名为“消防安全委员会”，由当地政府分管消防工作副市长为委员会主任，将相关行业系统部门纳入组织平台。各相关行业系统确立一名分管消防安全工作的分管负责人(一般为部门副职)为“消防安全委员会”成员，由其常设机构“消防安全委员会办公室”(设在消防部门)牵头，提请各行业系统成员召开会议，部署工作，开展工作督导或考评。

2．4纳入组织管理的主要行业系统

景德镇市目前“消防安全委员会”成员达30个，主要的成员单位有:公安、法院、检察院、安监、发改、工信、教育、人社、国资委、房管、民政、司法、文广、卫生、旅游、市场监管(原工商和质监合并)、瓷局、水务、供电、治安、城管、电视台、日报社、人防、体育、交通、财政、规划、农业、建设。基本涵盖了全市各主要行业系统，每年可以根据部门行政调整或工作需要，适当地增加、减少、变更行业系统单位或成员。

2．5日常消防工作内容

“消防安全委员会”每年涉及行业系统消防管理的主要工作有:召开全市消防工作会议期间，一般以政府名义与各行业系统签订消防工作责任书;下发文件，开展多项消防专项整治和检查，要求各相关行业系统配合，共同做好消防工作;按照政府下发的《消防工作考核办法》对相关行业系统消防工作开展考评。从每年工作模式综合分析:行业系统主要根据消防部门的工作建议，在政府分管消防工作领导的统一指挥下，按照行政办公方式开展工作，自由灵活性很大。

3当前行业系统消防安全管理工作存在的突出问题

3．1行业系统消防管理职责不明晰

行业系统开展消防工作依托的“消防安全委员会”组织本身缺乏人员、经费、办公地点等支撑，日常工作主要靠其常设机构“消防安全委员会办公室”(消防部门)的工作建议和行政长官(政府分管消防工作领导)的个人意志，造成的弊端是:各行业系统开展消防工作都需要消防部门发挥主“推手”作用。任何一项消防有关工作，从文件起草、会议部署、督导考评、总结通报，消防部门都需要全程跟踪投入，其结果是消防部门因警力不足、时间不足、经费不足等各种原因，最终显得“力不从心”，而众多的行业系统往往觉得消防工作“事不关己”，或多或少“漫不经心”。行业系统消防工作职责、工作实施、责任追究没有统一“标准”，过多地依赖消防部门的“推动”和政府领导的“重视”，造成各行业系统消防工作随意性大，工作积极性不高，而消防部门陷入了“什么都需要管—不堪重负—什么也管不好”的怪圈。几乎在任何一起火灾事故责任追究方面，消防部门都“难辞其咎”。

3．2法律依据和责任追究不充分

前文说过，国家一些法律法规、行政指导文件都对行业系统消防工作做了一些原则性规定，但具体操作性不强，特别是对违法后果未做规定。在工作实践过程中，除非发生某种特别重大消防责任事故，一般很难追究相关行业系统“不作为”的法律责任，在日常消防管理工作当中，笔者也从未遇到因“消防行业管理不到位”追究相关行业系统相关人员法律责任的行政处罚案例，行业系统“做”和“不做”差别不大，消防部门无法在法律层面进行行政处罚。在大部分政府领导、行业系统或其他相关人员理念中:任何消防工作责任追究，首先追究的是消防部门责任，行业系统责任追究往往靠后。“有个高的顶着”，在实际消防工作当中，各行业部门开展消防工作或多或少存在被动应付的现象。而在近几年火灾事故责任追究过程中，消防也是被追究责任较多的部门。如在2013年“6．3”吉林德惠宝源丰禽业有限公司特别重大火灾事故责任追究过程中，被提起公诉的11名公职人员当中，其中负责消防行政许可、日常消防监督管理的公安、消防部门人员共占7名，政府领导1名，建设、经贸、安监等行业系统人员只占了3名。在2014年“8．2”江苏昆山爆炸事故责任追究过程中，除给35名地方党委政府及其有关部门工作人员分别给予相应的党纪、政纪处分外，被采取司法措施的11名人员当中，消防部门工作人员占了3名，环保、安监等行业系统部门相关人员4名，在这样一起安全生产爆炸事故当中，消防依然是被追责严重的一个部门。消防工作原则中“部门依法监管”中的“法”这一环的严重缺失，造成了消防部门需要“积极推动行业部门开展消防工作”，才能尽可能地减少自己的工作量、规避自己的法律责任，这不能不说是我国目前消防工作中一个很大的缺憾。

3．3所依托的组织工作操作性不强

在实践工作过程中，“消防安全委员会”因缺乏专门的人员、经费、办公地点来开展工作，以其名义开展的任何消防工作最后还是需要消防部门来组织实施。如“消防安全委员会”相关文件不能通过政府的公文流转系统，所有文件基本靠消防部门上门送达;在会议通知过程中，消防部门需要安排每个会议细节;在上级督导考评过程中，文件拟定、行程安排、住宿就餐皆是消防部门主责承担。这样做给行业系统的错觉就是:“消防安全委员会”的工作就是消防部门的工作，行业系统所依托的“消防安全委员会”组织作用发挥不明显，相关工作几乎变成了消防部门“单打独斗”。

3．4工作奖惩不充分

工作积极长久的开展离不开精神、物质方面的刺激。“消防安全委员会”每年会评选出一批消防工作“先进单位”和消防工作“先进个人”，但评选出的先进单位或个人并无实际的物质奖励，纯粹是单位或个人荣誉。在实际工作当中就有地方单位代表反映:“安全生产委员会”评选的安全生产“先进单位”全体员工可以多奖励一个月工资，“消防安全委员会”评选的“先进单位”并无这方面的优势。这些方面都很大地制约了有关单位和个人开展消防工作的积极性。

3．5消防培训不到位

消防工作需要一大批从事消防工作的“熟手”，这离不开长期的学习和实践培养。而行业系统工作庞大，一些工作都是行政办公室或综治人员兼任，有些更是临时指定人员，消防工作素质不高，工作经验不足，这就需要通过各种途径，加强消防业务培训，提高人员消防工作素质。而《中华人民共和国消防法》对行业系统的培训没有专门规定，《江西省消防条例》第五十一条虽然规定了“机关、团体、企业、事业等单位消防安全责任人、消防安全管理人员”应当接受消防安全教育培训，但并没有规定不接受消防培训应承担的违法后果，造成行业系统参加不参加消防培训“无所谓”。在实际工作当中，消防部门培训需要“上门推销”，有些行业系统因时间、场地、人员难以相对集中等各种原因对消防培训一拖再拖或干脆置之不理，造成了行业系统相关人员很少接受到消防专门培训。

4改进工作的意见和建议

4．1修改现行法律法规或加强行业系统消防工作立法

首先要从《中华人民共和国安全生产法》、《中华人民共和国消防法》等上位法方面明确行业系统的工作责任、违法后果。更进一步，国家应该逐步推进行业系统消防安全管理专门立法。在行业系统消防工作立法或者相关法律修订过程中，不能只做原则性规定，要明确行业系统消防工作具体责任、如何管理及违法后果。如果上位法律不好明细，则从行政法规或者部门规章、条文释义等方面加以补充，使其在实践过程中有法可依、处罚有据，使行业系统在消防工作当中有所敬畏和忌惮，从被动的“推”着做消防工作变成主动担负起消防工作责任。而消防部门起到培训、提醒和监督的作用，特别是能在法律层面上对行业系统消防工作进行“监督”乃至“处罚”，从而改变行业系统消防工作泛泛而谈、敷衍塞责、操作务实性不强的局面。

4．2消防部门应主动担负相应工作职责

在实践工作过程当中，有些消防人员存在这样一种思想:认为有行业系统存在，按照“谁主管，谁负责”的原则，行业系统内的社会单位消防安全管理消防部门就可以高枕无忧、万事大吉了。笔者认为:消防部门作为消防工作的主管部门，对相关消防工作存在无法规避的责任，如消防行政许可是否合法、消防工作监督指导是否充分、消防工作培训是否到位。“打铁还需自身硬”，如果消防部门不能充分履职，那相应的责任追究也就不可避免。这也是2013年“6．3”吉林德惠宝源丰禽业有限公司特别重大火灾、2014年“8．2”江苏昆山爆炸事故消防部门有关人员被严厉追责的一个重要原因。

作者:汪林松 单位:景德镇市公安消防支队防火监督处