农村经济制度变迁论文

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一、改革前农村制度与农业绩效

（一）改革前的农村制度环境

1962—1978年，中国农村通行“三级所有，队为基础”体制。所谓“三级所有”，是指农村生产资料的使用和产品的分配由、生产大队和生产队三级分层管理。是政社合一的机构，具有行政管理职能和协调生产大队生产、分配和交换活动的经济管理职能。生产大队乃与生产队之中介，它一方面是职能的延伸，协调和管理生产队的生产和分配，另一方面保证所属各生产队在权利和义务上处于大致平衡状态。生产队作为基本核算单位，是产权的排他性受到严格限制的农业生产组织（陈剑波，1994），其土地不能出租和买卖，集体耕地主要用于粮食生产，社员没有自由迁移和择业的权利。所谓“队为基础”，是指三级集体所有中，生产队是基本的经济单位。生产队的土地、山林、水利设施、耕畜和农机具等，由生产队自主支配使用，劳动力由生产队统一调度；受国家计划指导和、生产大队领导，生产队有权因地制宜选择种植何种作物，有权决定增产措施和经营管理方法，有权分配自己的产品和现金，完成计划任务后，有权出售多余农副产品。生产队实行独立核算、自负盈亏，有经营自主权。但是，在“三级所有”笼罩下，“队为基础”没有发挥应有的作用。

在集体经济中，农户依靠“人头”和“工分”从生产队取得收入。值得注意的是，在“三级所有，队为基础”体制下，农村家庭经济仍然在一定范围内存在，只是在不同时期里政策允许的范围有所不同。例如，在1962年9月27日中共第八届中央委员会第十次全体会议通过的《农村工作条例修正草案（“农业六十条”）》中，就划定了社员家庭副业的范围。第四十条第一款规定，“自留地一般占生产队耕地面积的百分之五到七，归社员家庭使用，长期不变。”第三条规定，“社员的自留地、饲料地和开荒地合在一起的数量，根据各个地方土地的不同情况，有多有少，在一般情况下，可以占生产队耕地面积的百分之五到百分之十，最多不能超过百分之十五。”另外，农村家庭还有权“进行编织、缝纫、刺绣等家庭手工业生产”和“从事采集、渔猎、养蚕、养蜂等副业生产”；并且“各级组织、供销合作社、手工业合作社和国家指定的国营企业，可以根据社员自愿和公私两利的原则，分别采取加工、定货、代购原料、代销产品、收购产品和公有私养等适当的方式，帮助社员家庭副业生产的发展，并且使家庭副业和集体经济或者国营经济联系起来。”遗憾的是，在当时“极左”的政治气候里，农村家庭经济的发展被扭曲了。

（二）改革前的农业绩效及解释

在上述体制下，中国农业尽管取得了一定的发展，但并没有高效率地利用农业资源。资料显示，1962—1978年中国农业产出总量和人均量的年平均增长率分别为5.5％和2.6％，粮食产出总量和人均量的年平均增长率分别为4.4％和2.2％。这段时期为什么没有高效率地利用农业资源？笔者认同的解释是，受既定发展战略和当时意识形态的影响，“三级所有，队为基础”体制没有充分地利用农民从事集体劳动的积极性。首先，在资金短缺的情况下，中国采取了优先发展重工业的战略，农业部门担负着为工业特别是重工业提供资金的职能（主要通过“剪刀差”形式），农产品的相对价格被人为地压低了。其次，社员个人在生产队中的劳动虽然能够取得集体成果，但劳动的提供者没有办法排斥其他成员也参与集体成果的分享。集体成果在一定程度上具有公共品性质，集体生产被“免费搭车”现象困扰。再次，生产队主要种植粮食作物，但粮食分配办法是先扣除“口粮”（每个社员都能够享受的、固定数量的粮食），剩下来的部分才按照“工分”（社员提供给生产队集体的劳动的度量指标）进行分配。这种分配方式进一步降低了社员集体劳动的积极性。又次，由于不能从监督中得到相应的好处，生产队干部没有监督社员劳动的积极性。对事对人的监督，容易引起直接的对抗；干部的工分不能拿得过多，否则干群关系处于紧张状态；监督的成果不具有排他性，干部只能得到按工分来计算的份额；干部还不能从认真监督中获得职位升迁的机会。最后，家庭经济的范围尽管有限，但劳动成果都是自己的，社员愿意把相当多的精力投入到家庭生产活动。这样，社员的劳动要在集体经济与家庭经济之间进行选择（周其仁，1994；伍山林，1998）。

二、联产承包责任制与农业绩效

（一）土地使用权变迁的过程

一般认为，1978年12月份召开的中共中央十一届三中全会为联产承包责任制变迁准备了条件。但是，在此之前，安徽农民已经自发地秘密地进行了农业生产责任制尝试，它拉开了联产承包责任制的序幕，同以前各次来自农村基层的创新一样，这次尝试也引起了激烈的讨论。在1979年9月中共十一届四中全会的文件中，它仍然没有得到支持。不过，情况在1980年有了改观。1月份，安徽省委召开的农业工作会议将“包产到户”看成集体经济责任制的一种形式；3月份，国家农业委员会指出，对群众自发搞包产到户的，不要硬性扭转，不要与群众对立；4月份，邓小平指出，在农村地广人稀、经济落后、生活贫困的地区，政策要放宽，有的地方要实行包产到户；9月份，中共中央75号文件对农产品的改革和发展作了系统的总结，文件指出：在贫困地区，可以搞包产到户、包干到户。这些认同对联产承包责任制在全国范围的推广起了积极的作用。根据资料记载，到1980年底，在所统计的560多万个生产队中，23.6％的生产队联产承包到组，8.6％的生产队联产承包到户，9.4％的生产队包产到户，实行大包干的占5％。经过两年多的快速发展，到1982年底，已有89.7％的农村基本核算单位实行了包产到户和包干到户。此后，农业生产责任制作为中国广大农村基本制度安排被长期稳定下来。

（二）土地使用权变迁的特征及解释

概括地说，这次土地使用权变迁具有如下四个特点：（1）在初始阶段它是由农民自发组织进行的；（2）贫困地区的土地使用权变迁发生得早或推广得快，即“越穷越乐于改革”；（3）土地使用权变迁相继采取了不同形式的制度安排；（4）从全国范围来看，土地使用权变迁在比较短时间里完成。林毅夫（1994a，1994b）、周其仁（1994）和伍山林（1996，1998）等人对这些特点进行了尝试性解释。概括地说，这些特点既与“三级所有，队为基础”体制有关，又受政府偏好和农业生产特征的影响。对于“三级所有，队为基础”体制导致的低效率，农事活动的当事人尽管知道其原因之所在，尽管知道怎样走出困境，尽管对这种体制并不满意，但是，农民在通常情况下并不会打破这种体制，以高效率的制度安排来替代它，只有当生存危机迫近时，制度替代才会以尽量隐蔽的方式发生。偶然的生存危机主要由天气、病虫害等难以控制但对农业生产起重要作用的因素的异常变动引起，它在地域上具有随机性。持续的生存危机主要由生产力水平低下或农业资源贫乏引起，它在地域上具有稳定性。只有政治环境宽松起来，土地使用权变迁才能从隐蔽的状态转变为公开的行动，并且引起快速的传播。然而，政府态度的改变通常要求意识形态发生比较大的调整。这场制度变革正是先由农民在局部地区自发组织进行，再在比较宽松的政治环境下在全国加以推广的。

前面曾经提到，土地产出率在自留地与集体耕地上具有明显的差别（实证资料对此提供了支持（注：据发展研究所综合课题组（1988）透露，“集体大田的生产率差不多只及农民小块自留地的五分之一到七分之一。”在前苏联，情况也惊人地类似。在《大国的兴衰》里，保罗·肯尼迪（1989，P.599）引述了这样一则资料，“现在的农民自留地只占全国可耕地面积的4％，但其产量却占苏联谷物总产量约25％。”莫里斯·博恩斯坦（1988，P.273）说，前苏联的“自留地……在全部耕种面积中约占3％，但它们却生产了全部肉类和牛奶的1/3，将近2/3的马铃薯，以及2/5的水果和蔬菜。”在同一本书中格雷戈里·格罗斯曼（1988，P313-314）写道：“在苏联的合法的私人经济中，规模远远超出其它组成内容、并且也得到了最好的研究的部分，就是农业中的‘私人自留地’。……但将近5000万个这种极小的的‘农场’（它们加在一起面积，仅占苏联全国耕种土地面积的3％左右），它们的总产量却占苏联农业总产量的1/4以上。”））。照此推理就有，如果政府调高自留地占生产队耕地的比例，即在总耕地中提高家庭经营的比例降低集体经营的比例；如果农民自发地改变原来的制度安排，将生产队集体经营方式改变为家庭经营方式；如果在自留地占集体耕地比例以及分配制度不发生改变的前提下，将生产队划分为若干生产小组，即划小生产单位（伍山林，1998）；如果采取不同形式的农业生产责任制（定工定酬、包产到户和包干到户等），都能提高农民的生产积极性，改善农业生产效率。在这场制度变迁中，除了政府主动调整自留地占集体耕地的比例的做法没有出现外，其他做法都曾出现过。

（三）农业绩效快速提高

家庭承包责任制使中国农民本来就具有但长期以来一直受到压抑的劳动积极性充分地发挥出来，农业生产获得了快速的增长。无论从局部地区还是全国范围来看，情况都是如此。例如，安徽省的肥西、固镇、宣城三县1979年实行双包到户的生产队分别占97％、94％和84％，同年粮食总产量比上年增长15％—43％（黄希源等，1986）。又如，1978—1984年，全国粮食产出从3.05亿吨增加到4.07亿吨，农业产出指数从210.2增加到328.5。计量分析表明，从生产队体制转变为家庭承包责任制，是1978—1984年中国农业产出增长的重要因素（McMillan，Whalleyandzhu，1989；林毅夫，1994a；等）。（注：在这段时间里，政府还对产品的价格进行了调整。从1979年开始，稻谷、油料作物、棉花、食糖和猪肉的定购价格平均提高了17.1％；对稻谷和油料作物超过定购的部分，价格比定购价高30％-50％，对棉花超过定购的部分，价格比定购价高30％。其结果是，国家牌价加权平均提高了22.1％，边际价格（即超购价）提高了40.7％。）

三、市场深化过程中新局面及解释

（一）新局面若干方面

如下四个方面尤其值得一提。首先，1980年代中后期，农业生产特别是粮食生产增长速度显著放慢。土地使用权变迁基本完成（1982年）后，粮食单产和总产迅速地达到最高点（1984年）；此后无论从单产还是从总产看，粮食生产都处于徘徊状态，直到1990年才有实质性的改观。其次，农业生产结构发生明显的调整。例如，粮食生产用地比例逐步下降，全国粮食面积占农作物播种面积的比例从1978年的80.4％下降到1994年的73.9％。农业生产的其他方面，在增长速度上比粮食生产要快得多。与1978年的情况比较，就产量而言，1994年油料增长281.4％，棉花增长100.3％，甘蔗增长188.6％，甜菜增长363.7％，水果增长432.7％，肉类增长323.4％，水产品增长397.8％，而粮食却只增长了46％。还次，农业生产追寻比较优势。例如，土地密集型产品（如大宗农产品）的生产增长缓慢，劳动密集型产品（如果蔬产品等）的生产增长迅速。比较优势还表现在，市场化改革以来中国粮食生产具有明显的区域变化特征，人均耕地面积和非农就业拉力在其中起着非常重要的作用（伍山林，2000；2001）。最后，在农业收入中，利润所占比例具有相当大的省区差异，非农收入的地区差异才是农民收入地区差异的主要影响因素。表1数据表明，在农业产值中，农业利润所占比例最高的省份是黑龙江，达44％，最低的省份是湖南，为-87％，且有一半（15/30）左右的省份该比例为负或零；利用表1给出的数据进行计算，我们发现：人均农业收入与人均纯收入的相关系数只有0.0479，其他收入（即纯收入扣除农业收入的余额）与人均纯收入的相关系数却达到0.8915。

表1各省区农业产值结构（1997）及人均纯收入结构（1998）

省中间农业农业人均其中中间农业农业人均其中

区消耗工资利润纯收农业省消耗工资利润纯收农业

比例比例比例入收入区比例比例比例入收入

（％）（％）（％）（元）（元）（％）（％）（％）（元）（元）

（1）（2）（3）（4）（5）（6）（7）（8）（9）（10）（11）（12）

北京4270-124029769河南4160-11864891

天津46381638901268湖北3668-421721106

河北444972405930湖南31156-872065395

山西4578-231859626广东32561235271021

内蒙古36323219821433广西2839331972866

辽宁4249925801427海南33244325751663

吉林31264323841967四川2653211789881

黑龙江32244422531899贵州34551113341650

上海6362-2554071113云南33132-651387749

江苏4456033771144重庆25101-261720776

浙江3070038151031陕西396101406747

安徽3795-321863807甘肃4661-71393733

福建3471-529461020青海3766-31426602

江西3636282048727宁夏3348191756966

山东4148112453949新疆40204016002560

注：本表（2）、（3）、（3）与（8）、（9）、（10）列数据反映的是1997年各省区农业产值结构（中间消耗、工资与利润占农业产值的比例）；（5）、（6）和（11）、（12）列反映的是1998年人均纯收入结构；西藏因缺资料未列入；在我国农地制度安排下，农业劳动力定价难以直接通过市场进行，这里列出的各省区的农业工资，是以各省区乡镇企业平均工资为参照进行估计得到的；本表原始资料分别来自国家统计局国民经济综合统计司编辑的《新中国五十年统计资料汇编》（中国统计出版社1999年版）和《中国农村统计资料》的1998年卷与1999年卷。

（二）若干重要影响因素

要准确地理解农业生产的新局面，如下三个因素必需认真加以考虑。（1）家庭承包责任制的作用。很显然，家庭承包责任制带来的农业绩效的快速改善是一种恢复性改善；恢复期结束后，农业生产绩效的改善将取决于农业技术的进步、种植业结构的调整和非农产业的吸引力。在此背景下，部分人士否定家庭承包责任制的长期有效性，力图寻找新的制度安排来代替它，土地规模一度被认为是具有广阔前景的制度创新。（注：土地规模经营的提出和推行，既有客观的原因，又有意识形态的支持，80年代中期，随着沿海农村乡镇企业的大发展，农民对土地的态度有了很大的改变。由于土地以外的生产要素在农业就业与非农产业就业的报酬率有很大的差别，耕地的抛荒、滥用与低效率使用等行为出现了。各级决策人士对此颇感忧虑。为了稳定农业生产及其他目的，集中土地和劳动力、以较少的劳动力耕种较多的土地的规模经营便被提出来了。在“以工补农”等政策支持下，土地规模经营取得了一些成果，以致有相当多的人从长远意义上将它看成替代家庭责任制的制度安排。但是，笔者认为，稳定家庭责任制仍然应该是主要的政策，土地规模经营只能在有条件的农村由农民自发组织进行；强制性地改变农业生产家庭责任制，肯定要付出很大的代价。）但在笔者看来，在农业生产上，家庭生产方式在相当广泛的技术条件下具有优势；1980年代中后期粮食生产停滞，原因并不在于联产承包责任制，而在于农业技术进步缓慢，特别是农业资源严重外流。（2）非农就业的影响。联产承包责任制后，农村非农产业的发展和进城打工的机会对农业产生了复杂的影响。就业门路多了之后，农民的就业选择取决于各行业的工资率及工作的稳定程度。重要的是，并不是保证了农业对劳动力的正常需求之后，农民才到其他行业就业；而是只要非农业的期望工资超过农业的期望工资的某个比例，农村劳动力就会选择在非农产业就业。另一个长期起作用的机制是，随着非农产业就业人数的增加，从事农业生产的劳动力的数量将相应减少，每个劳动力有机会耕种更多的土地。这将提高留在农村的劳动力的工资率和劳动生产率。但是，上述结果只有在资源流动特别是土地转包等容易实现的情况下才会出现。（3）政府干预方式和程度的变化。市场深化过程中，政府逐渐取消了对农民家庭资源配置的限制。按照市场机制配置资源虽然满足了农民致富的愿望，农产品的供给在短期里却可能出现短缺，并因此引发某些宏观经济如通货膨胀等问题。为了实现宏观经济目标，政府有时还会采取阶段性干预市场的做法。政府干预市场的方式和程度的变化，必然影响农民行为选择，进而影响农业绩效。

（三）对农业生产新局面的解释

1980年代中后期粮食生产的徘徊、改革开放后农业结构的调整、农业生产追寻比较优势和农民收入结构的变动，在机制上是共同的。首先，大宗农产品多是土地密集型作物，吸收劳动的能力比较差；果蔬等则是劳动密集型的，吸收劳动的能力比较强。其次，相对于消费需求而言，大宗农产品短缺程度比较低，价格上升的空间比较小；其他农产品刚好与之相反。再次，市场深化过程中，农民投入的选择主要受报酬率的左右。1980年代中期以来，粮食生产的报酬偏低，非农产业以及其他农业生产上的报酬率相对较高。最后，生产要素特别是劳务市场初步发育，农民收入来源多元化，收入结构发生了深刻的调整。尤其值得注意的是，在农民收入中，农业收入与其他收入之间具有一定的替代性，两者的相关系数达到—0.4098。由于我国农村劳动力与耕地的配置在短期里不可能有大的改变，由于农产品生产对资源各具特色的稳定的要求，由于制度变迁的渐进性，上述诸多特征还会持续相当长时间。

四、问题与前瞻

经过20年的改革，中国农村已经在相当程度上融入了市场经济体系。但是，制度性障碍依然存在，有些来自经济组织本身的特征，有些来自计划经济的传统。例如，在农业生产中，由于受上述两个方面的综合影响，高报酬率（见表2）与投资不足并存。设立在农村的金融机构，尽管吸纳了为数不少的储蓄，但对农业的贷款却非常少，农村储蓄通过种种渠道外流到生产率相对较低的行业或部门，资本被低效率地使用。事实上，农业中并非没有好的投资机会，农民并非没有农业投资的积极性（云南省小额信贷协调领导小组办公室等，1997），只是由于农业贷款规模小、监管成本高和利率浮动范围小等原因，金融机构对农业没有贷款的积极性（张杰，2000）。