浅析天然气行业改革政策建议

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、石油天然气行业下一步改革的主要内容

为保证能源安全和石油天然气的可持续供应，下一步必须在阻碍石油天然气改革的难点领域有所突破。应该在完善法律法规的基础上加大市场化改革的力度，实现政企分开，转变政府职能，打破行政垄断，引入市场竞争，营造真正的市场竞争主体，加快投融资体制和价格体制改革，为我国石油天然气行业改革创造一个良好的内外部环境。

（一）完善政府管理体制!

石油天然气是关系国家经济命脉的行业，政府无疑必须在其中发挥重要作用。要集中分散在各政府部门的职能，将仍保留在企业中的行政职能分离出来，建立综合的能源政府管理部门，并根据行业发展的要求建立相应的监管机构，将政府的政策制定职能与监管职能逐步分开，按照依法监管的原则建立现代监管制度，逐渐淡化行政审批等行政管理职能，在进行经济监管的同时，增强技术、安全、环保等社会监管手段。根据我国石油天然气行业所处发展阶段、资源状况和市场特征，政府的职能应主要体现在：制定宏观发展政策；在建立国家能源管理体制的基础上，实行石油战略管理；针对石油天然气行业制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规，保证市场的公平有序竞争，使企业成为真正的市场竞争主体；根据上下游各环节的技术经济特点，采取不同的监管机制，在竞争性环节放开竞争，进行市场准入和价格管制等，在自然垄断环节实行政府管制；发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的作用；进行市场预测和提供信息服务等。

（二）打破行政垄断和市场分割，培育有效市场竞争

石油天然气行业应深化市场化改革，引入竞争机制，建立与健全市场机制。主要包括放松市场准入，逐步放开终端销售市场；打破地域垄断，积极培养市场主体；从开放、完善和规范市场入手，制定市场规则，形成合理的、有序的竞争格局；鼓励其它社会资金进入流通领域，营造健康有序的市场环境；充分运用市场经济手段，如建立国内石油现货和期货交易市场，以达到发现价格、规避风险、跟踪供求、调控市场的目的，合理引导石油天然气的生产、经营和消费。

应根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点，在我国石油天然气行业有序引入竞争。具体来说，上游石油天然气资源开采环节在实行许可证制度的基础上，引入竞争，这样有利于打破资源的区域性垄断，促进企业增加勘探投入，增加石油天然气资源储量，提高开采效率；下游销售环节，特别是加油站是竞争性市场，应加大放开竞争的步伐，并通过安全、技术和环保标准等手段维护市场竞争秩序；从管道运输环节来看，天然气管道运输环节具有一定的自然垄断性，特别是我国的天然气产业还处在发展初期，管网非常薄弱，大部分生产者和用户之间都是单线联系，而且需求规模有限，还不具备欧美国家那样广泛引入竞争的条件，应该逐步引入竞争，可首先实行管道运输特许经营权的公开招标制度，引入市场竞争；同时，实行运输与销售分离，加强对管道运输定价的监管。石油管道运输与天然气管道运输有所不同，石油管道可与其他运输工具平行竞争，其垄断性要比天然气管道弱，但由于我国所处发展阶段及石油战略的重要地位，且管道建设仍非常不足，国家仍有必要加强对管道建设的投入和监管。

（三）划分自然垄断业务与竞争性业务

石油天然气行业是由开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节组成，各环节的性质不尽相同。总的来说，除管道运输因其网络特征而具有自然垄断性质外，其它各环节从经济学角度来说应该是竞争性的。而我国的现状是这两种业务混合在一起参与市场竞争，这对于形成公平的市场竞争秩序极其不利。一方面，企业会凭借优势地位将垄断延伸到竞争性环节；另一方面，会导致“交叉补贴”的长期存在。

从国际经验看，为在具有自然垄断业务的行业改革时创造公平竞争的环境，各国都在改革之初严格界定石油天然气行业的非自然垄断环节和自然垄断性环节，并将这两种业务根据改革的进程逐步分离。如美国的天然气行业改革就是从分离销售与管道开始的。首先，联邦能源规制委员会要求管道公司把天然气运输与其他各种服务（主要是销售）分离，规定消费者可以从任一生产者处购买天然气，生产者也可以直接向最终用户和批发商卖气，生产者之间展开争夺用户的竞争。其次，要求管道公司公平地提供管道服务。尽管天然气产业上下游已经形成了竞争市场，但是，由于管道运输具有一定的自然垄断特性，联邦能源规制委员会要求管道公司对所有的市场参与者提供非歧视性的管道运输服务。

应借鉴国外改革的经验，根据我国行业特征和发展阶段，逐步将自然垄断性业务从竞争性业务中分离出去，竞争性业务放开市场准入，建立公平有序的竞争秩序，形成多元化发展的格局；而在自然垄断性环节加强监管，防止滥用垄断优势，确保管道运输的安全和稳定，保证对第三方提供非歧视性管道接入，保证整个市场的公平竞争；在有条件的情况下可引入一定程度的竞争，如可由两家国有企业竞争经营，以最大程度地降低垄断造成的效益损失。在严格区分自然垄断业务与竞争业务的基础上，应该对不能获得正常经营利润，具有普遍服务性质的环节形成合理的财政补贴机制，避免因行业内的交叉补贴而扩大垄断的范围。

（四）投融资体制改革

我国石油天然气还处在发展阶段，需要大量资金投入，而石油天然气行业又具有投入周期长，见效慢，风险大等特点。我国在计划经济体制下形成的投融资体制已经远远不能满足石油天然气改革和发展的需要。因此，完善投融资体制，建立投资风险机制，形成包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局，对于我国能源安全保障和可持续供应具有重要意义。

要改变过去由政府决定和主导投资的方式，政府在投资领域的角色应是制定行业发展规划，公布投资信息，协调国家级的投资项目；对关系到国计民生重大项目适当进行投资，但这些项目的投资决策应充分科学化和**化，且不一定由国有企业独资经营；同时，抓紧制定和规范我国天然气企业境外投资监管制度。至于具体的投资活动应由企业自主决策，鼓励多渠道，包括在国内外资本市场上筹集资金的方式，加大石油天然气勘探、开发、管道运输的投资；鼓励各种资本通过参股、控股、合资、合作等形式参加我国石油天然气建设，逐步推行投资主体多元化；鼓励能够发挥我国比较优势的石油天然气企业对外投资，支持具有竞争力的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面予以帮助。

（五）价格体制改革

价格的市场化改革往往是各行业改革的攻坚环节，它要求市场竞争的局面初步形成，有相应的体制环境和配套条件，如在自然垄断领域就要求有发达的管网作保证，而这些在我国现阶段基本不具备，因此不能操之过急，应根据我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点制定相应的价格市场化道路。

1.完善与国际价格接轨的办法，促进石油价格机制的形成

从长远看，国内石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争形成。但在竞争性市场结构尚未建立，市场竞争还不充分的条件下，完全放开价格不现实。近期改革的重点应是进一步完善石油价格接轨，接轨的原则是：一是有利于充分发挥市场配置资源的基>

、石油天然气行业下一步改革的主要内容

为保证能源安全和石油天然气的可持续供应，下一步必须在阻碍石油天然气改革的难点领域有所突破。应该在完善法律法规的基础上加大市场化改革的力度，实现政企分开，转变政府职能，打破行政垄断，引入市场竞争，营造真正的市场竞争主体，加快投融资体制和价格体制改革，为我国石油天然气行业改革创造一个良好的内外部环境。

（一）完善政府管理体制

石油天然气是关系国家经济命脉的行业，政府无疑必须在其中发挥重要作用。要集中分散在各政府部门的职能，将仍保留在企业中的行政职能分离出来，建立综合的能源政府管理部门，并根据行业发展的要求建立相应的监管机构，将政府的政策制定职能与监管职能逐步分开，按照依法监管的原则建立现代监管制度，逐渐淡化行政审批等行政管理职能，在进行经济监管的同时，增强技术、安全、环保等社会监管手段。根据我国石油天然气行业所处发展阶段、资源状况和市场特征，政府的职能应主要体现在：制定宏观发展政策；在建立国家能源管理体制的基础上，实行石油战略管理；针对石油天然气行业制定有关促进竞争和反垄断的政策和法规，保证市场的公平有序竞争，使企业成为真正的市场竞争主体；根据上下游各环节的技术经济特点，采取不同的监管机制，在竞争性环节放开竞争，进行市场准入和价格管制等，在自然垄断环节实行政府管制；发挥规范、协调企业行为和督促企业自律的作用；进行市场预测和提供信息服务等。

（二）打破行政垄断和市场分割，培育有效市场竞争

石油天然气行业应深化市场化改革，引入竞争机制，建立与健全市场机制。主要包括放松市场准入，逐步放开终端销售市场；打破地域垄断，积极培养市场主体；从开放、完善和规范市场入手，制定市场规则，形成合理的、有序的竞争格局；鼓励其它社会资金进入流通领域，营造健康有序的市场环境；充分运用市场经济手段，如建立国内石油现货和期货交易市场，以达到发现价格、规避风险、跟踪供求、调控市场的目的，合理引导石油天然气的生产、经营和消费。

应根据行业发展阶段和上下游各环节的技术经济特点，在我国石油天然气行业有序引入竞争。具体来说，上游石油天然气资源开采环节在实行许可证制度的基础上，引入竞争，这样有利于打破资源的区域性垄断，促进企业增加勘探投入，增加石油天然气资源储量，提高开采效率；下游销售环节，特别是加油站是竞争性市场，应加大放开竞争的步伐，并通过安全、技术和环保标准等手段维护市场竞争秩序；从管道运输环节来看，天然气管道运输环节具有一定的自然垄断性，特别是我国的天然气产业还处在发展初期，管网非常薄弱，大部分生产者和用户之间都是单线联系，而且需求规模有限，还不具备欧美国家那样广泛引入竞争的条件，应该逐步引入竞争，可首先实行管道运输特许经营权的公开招标制度，引入市场竞争；同时，实行运输与销售分离，加强对管道运输定价的监管。石油管道运输与天然气管道运输有所不同，石油管道可与其他运输工具平行竞争，其垄断性要比天然气管道弱，但由于我国所处发展阶段及石油战略的重要地位，且管道建设仍非常不足，国家仍有必要加强对管道建设的投入和监管。

（三）划分自然垄断业务与竞争性业务

石油天然气行业是由开发勘探、管道运输和终端销售等多个环节组成，各环节的性质不尽相同。总的来说，除管道运输因其网络特征而具有自然垄断性质外，其它各环节从经济学角度来说应该是竞争性的。而我国的现状是这两种业务混合在一起参与市场竞争，这对于形成公平的市场竞争秩序极其不利。一方面，企业会凭借优势地位将垄断延伸到竞争性环节；另一方面，会导致“交叉补贴”的长期存在。

从国际经验看，为在具有自然垄断业务的行业改革时创造公平竞争的环境，各国都在改革之初严格界定石油天然气行业的非自然垄断环节和自然垄断性环节，并将这两种业务根据改革的进程逐步分离。如美国的天然气行业改革就是从分离销售与管道开始的。首先，联邦能源规制委员会要求管道公司把天然气运输与其他各种服务（主要是销售）分离，规定消费者可以从任一生产者处购买天然气，生产者也可以直接向最终用户和批发商卖气，生产者之间展开争夺用户的竞争。其次，要求管道公司公平地提供管道服务。尽管天然气产业上下游已经形成了竞争市场，但是，由于管道运输具有一定的自然垄断特性，联邦能源规制委员会要求管道公司对所有的市场参与者提供非歧视性的管道运输服务。

应借鉴国外改革的经验，根据我国行业特征和发展阶段，逐步将自然垄断性业务从竞争性业务中分离出去，竞争性业务放开市场准入，建立公平有序的竞争秩序，形成多元化发展的格局；而在自然垄断性环节加强监管，防止滥用垄断优势，确保管道运输的安全和稳定，保证对第三方提供非歧视性管道接入，保证整个市场的公平竞争；在有条件的情况下可引入一定程度的竞争，如可由两家国有企业竞争经营，以最大程度地降低垄断造成的效益损失。在严格区分自然垄断业务与竞争业务的基础上，应该对不能获得正常经营利润，具有普遍服务性质的环节形成合理的财政补贴机制，避免因行业内的交叉补贴而扩大垄断的范围。

（四）投融资体制改革

我国石油天然气还处在发展阶段，需要大量资金投入，而石油天然气行业又具有投入周期长，见效慢，风险大等特点。我国在计划经济体制下形成的投融资体制已经远远不能满足石油天然气改革和发展的需要。因此，完善投融资体制，建立投资风险机制，形成包括外资和民间资本积极参与的多元化发展格局，对于我国能源安全保障和可持续供应具有重要意义。

要改变过去由政府决定和主导投资的方式，政府在投资领域的角色应是制定行业发展规划，公布投资信息，协调国家级的投资项目；对关系到国计民生重大项目适当进行投资，但这些项目的投资决策应充分科学化和**化，且不一定由国有企业独资经营；同时，抓紧制定和规范我国天然气企业境外投资监管制度。至于具体的投资活动应由企业自主决策，鼓励多渠道，包括在国内外资本市场上筹集资金的方式，加大石油天然气勘探、开发、管道运输的投资；鼓励各种资本通过参股、控股、合资、合作等形式参加我国石油天然气建设，逐步推行投资主体多元化；鼓励能够发挥我国比较优势的石油天然气企业对外投资，支持具有竞争力的天然气企业跨国经营，并在信贷、保险等方面予以帮助。

（五）价格体制改革

价格的市场化改革往往是各行业改革的攻坚环节，它要求市场竞争的局面初步形成，有相应的体制环境和配套条件，如在自然垄断领域就要求有发达的管网作保证，而这些在我国现阶段基本不具备，因此不能操之过急，应根据我国石油天然气行业的发展阶段和行业特点制定相应的价格市场化道路。

1.完善与国际价格接轨的办法，促进石油价格机制的形成

从长远看，国内石油价格改革的最终目标是放开价格，由市场竞争形成。但在竞争性市场结构尚未建立，市场竞争还不充分的条件下，完全放开价格不现实。近期改革的重点应是进一步完善石油价格接轨，接轨的原则是：一是有利于充分发挥市场配置资源的基>

能源的安全供应，必须采取多种途径利用国际能源资源和市场。现在尽管世界区域性纷争不断，但经济手段仍是解决能源领域的主要途径，我国还是应充分发挥经济杠杆的作用，遵循市场规律，主动出击，在全球性的石油资源争夺中逐步占据有利位置，不再受制于人。但世界的复杂形势也要求我们有应对策略，未雨绸缪，在主要运用经济手段时，必要时结合使用多种办法保障我国的能源安全。随着我国实力的增强及国际地位的提高，保障石油安全应该日益与国家的政治、经济甚至是军事紧密联系起来，国家应增强外交活动中对能源领域的关注度及目的性，在国家层面对开放性能源政策实施统一指导和协调，建议与俄罗斯等能源大国建立稳定的能源合作双边机制。

2.立足国内，利用国际市场

总体而言，应该立足国内、面向世界，解决我国石油供应不足的问题。首先，应立足国内，一方面要在提高经济效率的前提下，充分挖掘国内能源生产能力，加大对国内油气资源勘探的投入，增加海洋油气资源勘探的投入，大力发展油气生产。另一方面，应改善我国能源结构，形成我国多元化能源结构，特别是充分利用可再生能源，发展石油替代能源；大力实行节油，发展石油高效利用技术，提高石油利用效率。同时，应加强西部能源的开发，提高开发和利用西部能源在保障我国能源安全中的战略地位。

在加强我国油气资源勘探和开发的同时，要充分利用国际市场，多方位开拓油气供应渠道。随着经济实力的进一步增强，中国已有能力在国际市场上调整石油供应安全战略。应尽快确定成本较低和较为可行的能源供应方案，尽可能经济、合理地利用国外能源资源。可通过对海外石油勘探开发给予积极的扶持政策，如对运往国内加工利用的海外份额油取消或优先获得进口配额和许可证，建立海外石油勘探开发基金和信贷支持等，并对份额油的进口免征进口税等办法推动有实力的企业走出去，建立海外油气生产基地，以减少对国外的直接依赖，降低能源供应风险。

3.加强能源安全评估和预警体系建设

我国石油不安全性主要集中在石油行业，既存在价格急剧变动的经济风险，也存在石油供应阶段性、部分性供应中断的风险。应该建立一套保障能源安全的全面、系统和完善的机制，包括密切关注国际能源发展态势，全面评估我国的能源状况，监控我国能源发展变动情况，并对可能出现的能源危机做出预警反应，相应采取应急措施等。应全面分析在哪些情况下我国可能发生能源危机，根据国内外能源形势适时判断可能发生危机的严重程度，进行能源安全评级（可有不同的评级方法，如可按程度不同采取“蓝”、“绿”、“黄”、“橙黄”、“红”的警示），并针对不同级别的能源危机设计系统的应急方案。这样既可以保证我国在突发事件发生时从容应对，又不至于在出现一般性的国际市场价格波动或暂时性的国内供求矛盾时采取过急措施而导致国民经济遭受重大损失。

4.完善油气储备体系

建立油气储备是世界各国通行的解决能源安全的重要举措，其中石油是最主要的战略储备物资。20世纪70年代两次世界石油危机使一些石油消费大国纷纷响应由经合组织(oecd)1974年设立的国际能源机构(1ea)所制定的石油储备标准，建立起由政府控制的国家战略石油储备。与此同时，西方国家的石油生产销售商也扩大了各自企业的石油储备能力，这使得这些国家在能源安全方面应变能力大大加强，并藉此给其他国家施加更大压力。而我国对进口石油的依赖度不断上升，进口石油又主要来自局势动荡的中东地区并且要通过漫长的海上运输线，石油的持续供给存在一定的不确定性。为防止突发事件导致我国能源供应的中断，建立我国的石油战略储备势在必行。应结合我国国情，借鉴国际成熟经验，组成国家级的专门机构，并由国家作专项资金安排，确保石油储备的战略性、统一性、安全性；科学确立战略石油储备的水平，合理安排储备基地的布局，建立有效机制促使企业积极参与石油储备工作，逐步形成“实物储备与产地储备相结合”，“国家为主、分级储备、官民结合”的储备体系；随着科学技术在石油天然气中的作用日益显现，技术储备也应逐渐成为油气储备体系中的重要内容，以使我国能在发生石油安全危机时能启动技术储备从容应对；应完善石油市场体系，尽早使国内油价与国际油价真正接轨，采取国际通行的市场手段，如石油期货交易等缓冲石油危机的压力。

（五）提升石油天然气在能源结构中的地位

随着我国经济和社会的发展，现代经济工业部门的不断崛起，我国对石油天然气的需求将进一步上升，并将占能源进口的绝大部分。今后我国能源安全的焦点将集中在石油天然气行业，它的发展将影响我国的能源安全和可持续性供应。多年来，我国的能源发展战略都是将煤放在主导地位，这和我国的能源资源状况及当时所处的发展阶段有关，而且这种能源发展战略也确实在我国制造业竞争力的形成过程中发挥了重要作用。但随着国际能源形势的变化，我国经济实力的提升，经济结构的战略性调整的推进，以及环保对经济和能源发展的制约日益显现的背景下，调整我国的能源结构势在必行。煤炭将继续在我国经济和能源发展中占据重要地位，但这并不是我们的最佳选择，甚至是一种无奈的接受。随着我国煤炭开发成本的提高以及煤质的下降，结合环境压力综合考虑，煤炭在能源发展中已没有以往的优势，石油天然气在现代经济中的地位将日益重要。一个处于现代社会的国家，没有煤炭可以维持一段时间，但如果没有石油，整个社会将立即瘫痪。因此，在强调煤炭的重要性的同时，应该提升石油天然气在能源发展战略中的重要性，虽然目前还不能取代煤炭在我国能源结构中的重要地位，但至少应该将石油天然气提升到与煤炭同等重要的地位。其中石油与天然气的重要性在性质上略有不同，石油的重要性是从国家能源安全的角度考虑的，而天然气的重要性是作为一种上升势头非常好的清洁能源，将有可能成为我国调整以煤为主的能源结构的突破口。

（六）制订经济激励政策

建立国家能源安全战略固然要靠政府支持，但更为重要的是必须鼓励其它资金参与，实现国家的能源发展战略目标。为此，各国政府通过各种政策鼓励和支持民间企业对有利于国家能源安全的投资、开发和储备。主要通过增加低息贷款、贴息贷款、调节税费、财政担保和补贴、建立专用基金，以及加速折旧等多种方式对行业发展给予必要的支持。我国也可借鉴国际经验制订相应的经济激励政策，加快石油天然气行业的改革和发展步伐。

为保证石油天然气行业的可持续发展，建议制定税收优惠政策，妥善处理石油天然气生产、运输，上游、中游与下游间，以及资源性地区与非资源性地区的分配关系。应研究建立石油天然气行业税收在相关地区的合理分配制度，兼顾资源省区、过境省份的利益，体现向西部倾斜的政策。为保证石油天然气安全，鼓励天然气形成使用，建议逐步将生产型税种调整为消费型税，并提高汽油的消费税率，减轻天然气勘探开发、城市配气、lng进口税赋，实行差别税率，对发电用气给予税收优惠。建立海外石油勘探开发投资保险机制，放宽审批权限，份额油返销国内实行零关税；节油代油设备投资税收减免。

（七）设定改革的过渡期

由于石油天然气行业改革的特殊>

就我国目前的金融管理体制来看，原则上应采取分业经营分业管理，但在某些方面应当逐渐松动分业的限制，采纳适当的混业经营。单就保险业与证券业的关系来说，国际上保险业进入证券市场投资已十分普遍。“现代保险业的发展趋势，就是增加保险收益，降低费率，减轻投保人负担，从而扩大保险覆盖面。”3自1996年以来，我国连续7次降低银行的存款利率，由于保险资产有40%~60%的资金沉淀在银行里，经历降息之后，保险公司的经营成本不断扩大，保值能力却不断缩小。为此，国务院于1999年10月批准保险公司购买证券投资基金。虽然保险基金目前只能循序渐进地间接进入股市，但这已表明适当混业经营是有其优势和合理性的，我国今后必然要向这一趋势发展。在信托业方面，也必然出现委托进行证券投资的需要，可将信托的相关制度引入证券投资领域，从而使证券监管的法律渊源进一步扩大、完善。

若向银行业引入保险业、证券业和信托业，我们可以采取一个相对折衷的方式。由银行设立控股公司，下设保险公司、证券公司和信托公司等相互独立的子公司。这样做既可以拓宽银行的业务范围，又可以使子公司的业务不至相互影响，母公司可以根据各子公司的经营情况适当调整资金运用，大大提高了银行的竞争实力。

引入混业经营的有关做法之后，对证券监管的法治化就提出了更高的要求。为此我们在进行相关立法的过程中就必须纠正一些法律思想的偏误。同时应当进一步完善自律组织及新闻传媒等市场监管的配套建设。

总之，保险业、银行业、信托业与证券业的适当融合是符合国际金融市场发展需要的，因此与之相配套的混业监管体制也应成为我国证券监管制度改革的方向。