论审计体制改革问题思考

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[摘要]本文对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，认为提高审计独立性和强化人大预算监督是改革的出发点，“双轨制”体制是比较合理的改革模式，因改革而修宪也是有可能的。改革有利于推进我国法治建设进程，有利于构建权力制约与监督机制，有利于加强人大监督以及提高审计工作效率和效果。

[关键词]审计体制；预算审计；人大制度

众所周知，我国现行审计体制是政府主导下的行政型体制。这一体制自1982年形成之后，就颇受学术界关注和争议。随着我国社会主义民主政治逐步发展和市场经济体制逐步建立，审计体制问题已引起社会各方面广泛重视，审计体制研究也越来越具有宪法和政治学研究的意义。我们认为，对审计体制问题的研究必须立足于社会主义民主政治和政治制度发展要求。只有这样，研究才能切合实际，才能接近问题的真谛，所提出的改革设想也才有意义。基于这种认识，我们对立法型审计体制改革有关的几个问题进行了探讨，以深化审计体制改革理论研究。

一、改革的出发点

我国现行审计体制的特征源于政府对审计机关的直接控制。据调查，人们普遍认为，国家审计就是政府的“内部审计”。而“内部审计”存在的最大问题就是审计监督缺乏独立性。

实际上自我国审计制度建立以后，学者们就一直以审计独立性为中心展开对审计体制问题的讨论。在讨论中无论大家如何理解审计监督意义以及如何评价现行审计体制，都普遍认为审计独立性是实现国家审计重要意义或保障审计职能发挥的关键，改革审计体制实质就是探索和选择怎样的方式和途径来保障和提高审计独立性。毫无疑问，审计独立性被广泛认为是评价和改革审计制度的出发点和标准。

但对审计独立性的认识必须要结合特定政治经济环境下审计监督的意义，否则认识就会出现偏差。我国现行审计体制建立之时，我国正在进行经济体制改革，改革中出现了许多问题，如经济秩序混乱、国有企业财务混乱等，政府急需建立审计这样的监督制度以加强经济监管职能，而当时国家的政务和经济管理权限也基本集中在政府。正因为掌管强大行政权的政府对审计监督的需要与主持，审计事业才得以快速发展。按当时情况，国家审计就是要配合政府维护经济秩序和监督国有企业，审计监督的意义就在于增强政府行政管理绩效，保障政府经济监管职能和目标的实现。为此，国家审计的设置与工作方式就必须适合政府管理模式，依照行政管理体制来设置。这样审计监督就必然与政府监管国民经济的职责和任务相适合，以国有企业审计为主。当时，行政型模式下国家审计的体制弊端（特别是独立性缺乏）并不突出，因为审计机关就同所有的经济管理部门一样，都是国有企业外部监管主体，是外部审计，这时审计监督体制的弊端不明显，优势还比较突出。

这就是说，如果政府控制下的审计监督是专门用于满足并且能够满足政府作为唯一审计委托人的需要的话，或者讲审计监督如果能够很好地配合政府工作的话，独立性缺乏问题的不利影响则相对有限，因为审计监督的主要目标达到了[1].但是，随着改革开放以及社会主义民主政治的深入发展和人民代表大会制度的日臻完善，人大逐渐加强了对财政预算的审查监督。在《中华人民共和国预算法》和《中华人民共和国审计法》颁布实施之后，审计机关须代表政府就政府财政预算执行情况向本级人大常委会提交审计工作报告，这样审计监督除了要与政府工作相联系外，还要与人大预算监督发生联系，审计要立足于服务广大纳税人。于是审计监督的意义和审计关系就变得比以前复杂和多元了。在这种新的情况下，如果纳税人和人大也作为审计委托人要求审计机关审查财政预算，而审计机关却又要受制于政府这个人大监督对象的话，那么审计独立性缺乏问题则由于审计体制问题而变得严重了，因为这种明显缺乏独立性的制度安排可能导致审计报告很难具有全面性、公正性和客观性。因为：第一、政府对财政预算的确定和调整拥有实际控制权和操作权，“审财政实质就是审政府”，因此，作为政府组成部门的审计机关对预算执行的审查难免会受到限制。第二、现行审计体制下，审计机关要把审计结果首先报告给政府，在征得政府意见后，才能对外披露或提交人大审议。第三、人大与政府本身就是监督与被监督关系，而让审计机关既要为监督者服务好又要向被监督者服务好是缺乏合理性的。所以，审计机关是难以真正把政府在预算管理和执行中存在的问题直接或全部报告给人大。这样的话，人大依靠政府所属的审计机关来强化预算监督的效果难免要打折扣。再加上在现行体制下，人大又不能直接行使审计监督权，只能把审计作为一个间接的外部监督机制去运用，这样人大对预算执行就缺乏实质性介入的途径和监督手段，也就无法从根本上直接触到预算执行的要害。由此人大预算监督的实际作用也是有限的。可见，审计独立性缺乏还直接影响。