行政审批局模式适用性探讨

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〔摘要〕行政审批局作为近年来行政审批服务领域政府创新的重要举措，备受关注，在一些地方风靡起来，同时也饱受争议。作为地方的大部制改革试点，行政审批局模式体现了整体性治理的一些特性。而整体性治理不仅是治理理念、治理结构变革，还需要建立在协调机制、整合机制和信任机制等一整套运行机制之上。行政审批局模式目前还只是一些地方市、县的积极探索，没有国家层面的顶层设计和上级相应机构与之进行对接业务，因而并非是具有普遍适用性的标准范本，地方政府不能脱离本地区经济社会状况而盲目跟风，必须因地制宜。对于已经采用行政审批局模式的一些地方，可以结合整体性治理的基本理念进一步改革完善。此外，行政审批局模式的发展，还需要国家层面顶层设计、机构衔接整合、信息平台建设和信息资源共享等一系列配套改革。

〔关键词〕行政审批局，适用性，顶层设计，信息平台，信息资源

2018年5月23日，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《关于深入推进审批服务便民化的指导意见》（以下简称《指导意见》），要求推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式，最大限度减少企业和群众跑政府的次数，不断优化办事创业和营商环境，切实增强政府公信力和执行力，推动政府治理体系和治理能力现代化，建设人民满意的服务型政府。随后，在6月28日国务院召开的全国深化“放管服”改革转变政府职能电视电话会议上，总理指出，要持续深入推进“放管服”改革，最大限度减少政府对市场资源的直接配置和市场活动的直接干预，创新和完善事中事后监管，提高政府服务效能。行政审批局作为近年来行政审批服务领域政府创新的重要举措，备受关注，在一些地方风靡起来，同时也饱受争议。作为“后新公共管理”趋势下的一种典型政府治理模式，整体性治理的价值在于“对新公共管理理论批判和继承基础上架构起新的公共服务供给模式，以协调与整合为核心的治理模式为政府改革提供思路”〔1〕。下面将结合整体性治理理论全面检视行政审批局模式，着力回答行政审批局模式存在的优劣势、能否包治百病、如何进行渐进式改革等一系列基本问题。

一、行政审批局模式在我国的兴起

随着改革开放的深入和市场经济的发展，一些地方政府为了适应招商引资和经济发展需要，纷纷借鉴国外先进经验，着力克服计划经济条件下条块分割行政审批制度的弊端，探索建立政府服务中心集中办理外商投资审批手续，为外商来国内投资提供“一站式服务”。加上国家大力推行行政审批制度改革，“行政服务中心发展成为各地方政府普遍建设的、主要进行集中审批的工作窗口和平台”〔2〕。截至2011年底，全国有31个省（自治区、直辖市）共设立行政服务中心2912个，初步建立了省、市、县、乡镇的四级便民服务中心〔3〕。此后，政务服务中心在全国迅速推广，它的一些固有弊端也日益显现，如只是实现了“物理式空间集中”，没有实现“实体集中”，普遍存在“两头跑”“体外循环”和“收发室”等问题〔4〕；增加了人员和编制，提高了行政成本〔5〕；责任不清、监督不力，等等。为了克服这些问题，一些地方政府开始探索推进行政审批制度改革，2008年，成都市武侯区率先在全国建立了行政审批局，拉开了我国行政审批局模式发展的序幕。总的来说，我国行政审批局模式的发展历程经历了三个阶段：地方政府自主创新阶段、中央层面推动阶段和地方政府试点推广阶段，具体内容见表1。行政审批局模式是“将原行政审批机关的审批职权转移给行政审批局，审批局原则上行使一级政府所有的审批权力，其人员在编制上自成一体，完全接受行政审批局的派遣、管理与考核”〔6〕，实现“编随事走、人随编走”。截至2017年11月，全国地级市和区县共设立180个行政审批局，实现“一枚印章管审批”〔7〕。由于成立时间、经济社会发展状况等不同，不同地区的行政审批局呈现出不同的特征，国内比较典型的有滨海模式、银川模式和贵安模式，具体内容参见表2。其中，天津市滨海新区行政审批局的主要特色在于审批集中与审管分离相结合，银川市行政审批服务局的主要特色在于以信息化为支撑的智慧政务，贵州市贵安新区行政审批局的主要特色在于打造审批服务全域化体系。

二、行政审批局模式的优劣势透视

整体性治理理论和现代政府理论认为，“一个政府构成一种体制，其内涵为一组职能，外现为一套机构，运作为一个过程，行动起来则是一群官员”〔8〕10-15。行政审批局模式作为行政审批改革的重要创新举措，对于提升行政审批效能、降低行政审批成本、推动政府职能转变和规范行政许可管理具有自己的优势所在。具体来说主要表现为：一是提升了行政审批效能。设立行政审批局，以政府审批代替了过去的部门审批，“多部门审批、多环节流转、多头跑路”的状况明显改观，使“东市买马、西市配鞍、南市打掌、北市购鞭”成为历史〔9〕。以银川市企业变更资质业务为例，2005年需要半年时间，2009年需要3个月时间。银川市行政审批局成立后，2016年企业变更资质业务办理时间缩短到1个月，500多项具体审批业务实现“一站式”审批，审批效率平均提高75％，50％的审批事项甚至可以实现即时办理。天津市滨海新区行政审批局实现行政审批事项平均办理时间由22.85小时降至5.67小时，大大提升了审批效能。二是降低了行政审批成本。设立行政审批局，将原来政务服务大厅内不同部门的审批业务集中起来统一由一个部门服务，实现“一枚印章管审批”，可以大大精简机构部门、人员编制和办公经费等，同时也可以大大降低不同部门之间的协调成本，最大限度地降低行政审批成本。山东省荣成市首批划转了26个部门的196项行政权力事项，实现“一枚印章管审批、一个窗口集中办”，将原先26个部门、105个审批科室、253名审批人员、29枚审批专用章，精简为1个部门（行政审批局）、4个业务审批科室、73名审批人员、1枚审批专用章，大幅度降低了行政审批成本。三是推动了政府职能转变。行政审批局的成立打破了审批技术的专业黑箱与部门壁垒，重新整合了一些重复、交叉、相似和隐蔽的部门、职能和业务，再造政府组织结构和业务流程，将原先职能部门的职能剥离出来交由新的审批局行使，实现由“审批式管理”向“监管式服务”转变。成立行政审批局最关键之处是“明确区分部门的行政审批权与事中事后监管权，并将各部门的行政审批权统一划转到行政审批局后，逼迫原职能部门将主要精力集中到完善和创新宏观调控、制定行业发展规划，以及加强事中事后的监管上来，从而促进了政府职能的转变”〔4〕。四是规范了行政许可管理。行政审批局的成立不是进行简单的审批职能划转、审批事项和审批人员的整合，而是全方位的深刻变革，需要妥善处理好“破”和“立”的关系。一方面，需要搭建起新的行政审批平台，全面整合机构、人员和业务；另一方面，还需要处理好职能剥离后的承接以及新的政府部门的职能定位、工作程序、工作责任、工作评价等一系列工作。天津市滨海新区行政审批局制定了行政审批事项的标准化操作规程（SOP），全面实行了受理、审查、批准三个环节的审批规程管理，使行政许可管理得以规范。虽然行政审批局模式具有上述几方面显著优势，但是其在发展过程中还存在着一些困境。具体来说主要有：一是存在模式本身的合法性问题。党的报告指出，全面依法治国是中国特色社会主义的本质要求和重要保障，要坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设。就目前来说，行政审批局模式在机构设立和职权设定方面与法治政府建设“职权法定”的要求还存在一定差距。行政审批局由于停留在地方政府试点创新层面，其成立和职能定位一般只是地方政府行政行为，没有国家法律明确授权，而这些划转来的原有职能都是经过法律授权的。这样，新成立的行政审批局本身及其职能就没有明确的法律依据。此外，由于缺乏法律约束，一些地方还容易出现部门、人员、编制超额现象。二是存在上下关系不匹配问题。由于国家层面也没有出台专门的成立行政审批局的顶层设计和实施意见，目前还只是地方市、县的创新试点行为，省级以上还没有成立相应部门。这样，根据行政机构“上下对齐、归口管理”的原则，一些市、县成立行政审批局缺乏对应的上级部门进行业务指导，使得在需要协调不同部门间关系时遇到困难，影响行政效率。三是存在职权划转问题。职权划转是行政审批局成立的关键一步，它决定着行政审批局究竟可以行使哪些权力以及新旧机构之间如何有效衔接。在行政审批权移交方面问题不大，但是在涉及与之紧密相关的一些行政职权事项和处罚类权力上却容易出现分歧。如天津市滨海新区没有对年检事项进行划转，只是把现场勘查、组织专家论证等与行政审批办理相关的职权事项划转给了行政审批局；成都市武侯区与天津市滨海新区恰恰相反，并未对现场勘查、技术论证和社会听证的职权进行划转，仍然保留给原职能部门，而是把年检类事项统一划转给了行政审批局〔4〕。四是存在审批与监管责任划分问题。审批与监管适当分离是决策、执行和监督三权分立的内在要求，然而审批权归行政审批局承担、而监管权归原政府部门承担，却给审批权和监督权运行带来弊端。方面，调查和处罚类等权力没有划转给行政审批局，对审批行为、监管行为究竟承担何种责任以及二者间的责任没有进行明确划分，要求行政审批局完全承担审批行为的法律责任不太合理；另一方面，审批与监管分离“打破了审批监管的责任共同体利益格局，审批的只管审批，监管的不愿承担管理责任”，使“谁审批谁监管”的约束失效〔7〕。五是存在信息孤岛问题。当前行政审批局模式下信息孤岛现象还十分严重。成立行政审批局虽然从体制上打破了各个部门之间的界线，实现了审批事项的物理集中，但是由于大多数部门都在使用国家部委或省级行业主管部门统一建设的审批专网，而且只有在这些专网上操作，才能发放申请人所需要的证书。因此，行政审批局实际上又被这些专网分割成了各个部门，审批信息并不能很好地得到共享〔4〕。

三、行政审批局模式并非具有普遍适用性

随着我国转变政府职能、建设服务型政府改革的不断深入，在中央的推动下各地政府在探索创新中形成了以政务中心模式、行政审批局模式两种主要的行政审批改革路径〔10〕。正如《指导意见》所强调的那样，当前行政审批制度改革要加大转变政府职能和简政放权力度，以更快更好地方便企业和群众办事创业为导向。与行政服务中心模式相比，尚处于改革试点阶段的行政审批局模式是否能够成功复制和广泛推广？是否可以解决行政审批改革过程中的所有问题？对此，我们认为需要明确回答以下三个方面的问题。第一个问题：是否具有必然优势？与行政服务中心相比，在提高效能和便民服务方面，行政审批局还没有表现出必然优势，而这两个方面正是当前行政服务中心值得人们广泛关注的地方。首先，行政审批局未必比行政服务中心更能提高效能。各种组织形态都有其适应的内外部环境，不能简单地认为某一种形态更有效率，决定效率的关键是激励约束机制设计，而不取决于组织形态。此外，行政审批局属于典型的官僚组织机构，需要遵循科层官僚体制的规章制度和程序办事，比起行政服务中心来说缺乏弹性。本来只是行政服务中心工作人员与驻窗口各单位工作人员的内部协调变成行政审批局工作人员与各单位工作人员的外部协调，无形中增加了协调难度。其次，行政审批局不必然比行政服务中心更能提供便民服务。对于复杂性或者需要现场核查的审批申请，行政审批局在便民方面还有待改进。第二个问题：目前是否建立起独立完善的运行机制？作为地方的大部制改革试点，行政审批局模式体现了整体性治理的一些特性。而整体性治理不仅是治理理念、治理结构变革，还需要建立在协调机制、整合机制和信任机制等一整套运行机制之上。由于行政审批局目前还没有国家层面的顶层设计，更没有设置国家、省一级的部门机构与之进行业务对接，只是一些地方市、县的积极探索，因而在整合不同部门、机构和人员时往往力不从心，也无法很好地协调不同部门以及利益群体间的利益，同时也无法建立起纵向和横向的信任机制。第三个问题：是否可以脱离本地区经济社会状况？地方政府在进行创新时，决定是否采用某种模式不仅要考虑到该模式特征和优势是否适合本地需要和制度环境，同时也要受到地方竞争的影响，体现为该模式与本地的改革需求与目标、改革路径、政策空间等方面的一致性〔7〕。不同的服务对象决定采取的模式不同，比如，一些主城区或老城区市民业务量大面广，服务下沉需求压力大，为了方便群众，一般采取政务中心“一窗式”政务改革。而以招商引资和经济发展为重头戏的经济开发区，为了更好地为企业服务，体现政策吸引力，有的采取行政审批局的模式。因此，行政审批局模式并非放之四海皆准的标准范本，地方政府不能脱离本地区经济社会状况而盲目跟风，必须因地制宜，科学施策。通过对以上三个问题的分析，我们认为，对行政审批局模式的推广需采取审慎态度。切忌一窝蜂式照抄照搬，必须结合本地实际情况作出改革决策。

四、处于渐进改革之中的行政审批局模式

正如有学者所指出的那样，当前行政审批局模式还存在着改革方向未达成共识、改革利益协调较为困难、改革的方式方法不健全、行政管理体制机制束缚、改革信心不足和观念滞后等问题〔10〕，因此在复制推广方面还需要慎之又慎，通过渐进改革不断完善发展。鞋子合不合脚，只有自己最清楚。因此，今后地方政府在拟推行行政审批局模式时，首先要综合考虑本地区经济社会状况和服务对象各方面的利益诉求，据此来决定是否采用这一模式，最大限度地凝聚各方面的共识，坚定改革信心，尽可能降低改革阻力。要以群众的诉求作为第一信号，以群众的服务需求作为第一任务，以群众的获得感和满意度作为第一标准。要根据本地区的发展现状，决定是否采用行政审批局模式，考虑如何促进其最大限度地发挥作用。要明确行政审批局模式本身只是推进“放管服”改革和建设服务型政府的一种手段，而不是目的，明确其最终目的是最大限度地方便和服务人民群众。要切实践行以人民为中心的发展思想，聚焦企业和群众反映突出的办事难、办事慢，多头跑、来回跑等问题，扎实推进简政放权、放管结合、优化服务改革。对于已经采用行政审批局模式的一些地方，可以结合整体性治理的基本理念进一步改革完善。首先，从治理理念方面，要以实现公共利益和满足公民需求为导向，调整行政审批的组织形态、运作模式和行为方式。加大转变政府职能和简政放权力度，以更快更好方便企业和群众办事创业为导向，围绕直接面向企业和群众、依申请办理的行政审批和公共服务事项，推动审批服务理念、制度、作风全方位深层次变革，着力打造“宽进、快办、严管、便民、公开”的审批服务模式〔11〕。其次，从治理结构来看，未来的行政审批局模式应该是一种超越科层官僚组织结构，整合政府内部、中央和地方、政府与外部等各类治理主体的网络状结构。随着改革的深入推进，网络的广度和深度将不断提高。再次，从治理机制来看，未来的行政审批局模式要进一步完善协调机制、整合机制和信任机制。要推动政府内部机构和部门之间的功能整合，将政府横向的部门结构和纵向的层级结构有机整合起来，实现治理层级、治理功能和公私部门的整合。此外，还需要以信息和网络技术为支撑进一步搭建全方位整合与协同平台，破解“信息孤岛”现象。此外，行政审批局模式的发展，还需要一系列配套改革。首先，需要国家层面的顶层设计，出台一系列法律法规或实施细则，从而解决行政审批局模式的定位、指导思想、机构人员设置、职责划分等一系列问题。2018年上半年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《指导意见》，指出要深化和扩大相对集中行政许可权改革试点，整合优化审批服务机构和职责，有条件的市县和开发区可设立行政审批局，实行“一枚印章管审批”。虽然《指导意见》提倡有条件的地方试点设立行政审批局，但是对于如何建立、建立后如何运行等一系列具体细节内容却没有给出具体意见。其次，需要做好新机构与原来机构的衔接整合工作。如何整合新机构的人员编制、职责划分、监督问责等，以便与原有机构进行有效衔接，成为新成立的行政审批局面临的重要难题，需要着力加以解决。最后，还要做好信息平台建设和信息资源共享工作。要消除信息孤岛现象，统一明确各部门信息共享的种类、标准、范围、流程，加快推进部门政务信息联通共用；加快建立以信用承诺、信息公示为特点的新型监管机制，探索智慧监管、包容审慎监管；加强市场主体信用信息归集、共享和应用，推动全国信用信息共享平台向各级政府监管部门开放数据，并与政府审批服务、监管处罚等工作有效衔接。

作者:王连伟 单位:中共山东省委党校